I OSK 2333/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, , po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3319/15 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] i decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. [...] w części dotyczącej odszkodowania, a w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną J.M.; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz J.M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wyrokiem z 4 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3319/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – Urzędu Spraw Wewnętrznych w Gdańsku z [...] kwietnia 1965 r., nr [...]. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni Wydział Architektury i Budownictwa z [...] grudnia 1961 r., nr [...], znak [...], wyrażono zgodę na lokalizację i budowę Składu [...] w G.. Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z [...] kwietnia 1965 r., nr [...], wywłaszczono za odszkodowaniem nieruchomość położoną w G. przy ul. H., wpisaną w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. nr [...], oznaczoną jako działka ew. nr [...] o pow. [...] m² z całości o powierzchni [...] m², stanowiącą ówcześnie współwłasność H. S. i M. M. Odszkodowanie ustalono w wysokości 5 404 zł. K. M., A. W. i J. M. – następcy prawni poprzednich współwłaścicieli – wnioskiem z [...] listopada 2002 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, a Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności. Po rozpoznaniu wniosków A. W. i J. M. o ponowne rozpoznanie sprawy Minister, decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...], utrzymał swoją decyzję w mocy. Minister wskazał, że decyzja o wywłaszczeniu została wydana na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70 ze zm.) i jest zgodna z jej przepisami. Celem wywłaszczenia była budowa Składu [...] w G., a niezbędność wywłaszczenia potwierdzała decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z [...] grudnia 1961 r., nr [...], która, wbrew stwierdzeniom stron, nie straciła ważności, gdyż nie została uchylona. Zdaniem organu, z akt wynika, iż Biuro Zbytu Drewna w G., które miało zrealizować cel wywłaszczenia, miało zabezpieczone sumy inwestycyjne, a zatem inwestycja była objęta planem gospodarczym, zaś przed wszczęciem wywłaszczenia wystąpiono do współwłaścicieli o odstąpienie nieruchomości za cenę 5 404 zł, która ustalona została przez biegłego, a zostało ono wszczęte, gdyż do zawarcia umowy nie doszło. Minister podkreślił, że akta sprawy wskazują, że strony poinformowano o wszczęciu postępowania, o terminie rozprawy, zaś na rozprawie, na którą stawiła się tylko M. M., spełniony został warunek wysłuchania opinii biegłych, mimo że nie brali oni udziału w rozprawie, zaś fakt iż nie zostali powołani przez organ wywłaszczeniowy nie miał znaczenia dla prawidłowości określenia wysokości odszkodowania, bowiem do wyceny gruntu zostały zastosowane przepisy określające stawki. Zdaniem Ministra, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia. Oddalając skargę J. M., Wojewódzki Sąd stwierdził, że orzeczenie o wywłaszczeniu nie nosi cech rażącego naruszenia prawa i wyjaśnił: Wbrew zarzutom skargi decyzja o lokalizacji szczegółowej budowy Składu [...] w G. z [...] grudnia 1961 r. nie straciła ważności, gdyż jej informacja, że traci ona ważność po upływie trzech lat od wydania, jeżeli w tym czasie nie zostanie dokonana zmiana sposobu wykorzystania terenu odnosi się nie do decyzji o lokalizacji szczegółowej, lecz do decyzji o zmianie sposobu wykorzystania terenu, a jedynie dla tych dwóch rodzajów decyzji obowiązywał jeden formularz, natomiast do decyzji o lokalizacji szczegółowej odnosi się informacja, że traci ważność w przypadku nieprzystapienia do realizacji celu wywłaszczenia w okresie bieżącego wieloletniego planu gospodarczego, jeżeli inwestycja nie jest umieszczona w następnym wieloletnim planie gospodarczym. Tylko w tym wypadku decyzja o lokalizacji szczegółowej traci ważność, ale w sprawie nie ma wystarczających dowodów aby ta sytuacja wystąpiła, gdyż we wniosku o wywłaszczeniu zawarte jest stwierdzenie, że odszkodowanie będzie płatne z kredytów Biura Zbytu Drewna w G., zatem ubiegający się o wywłaszczenie musiał dysponować stosownymi środkami. Nadto nie można zgodzić się z zarzutem, iż opinia biegłego sporządzona przed wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nie stanowi opinii, która mogłaby być podstawą odszkodowania. Nabycie nieruchomości mogło nastąpić za cenę ustaloną według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie, na etapie postępowania wywłaszczeniowego mogła być ustalona taka sama wysokość odszkodowania. Natomiast co do braku udziału biegłych w rozprawie, powołanych przez organ wywłaszczeniowy, to tylko wykazanie, że nieobecność biegłych miała wpływ na wysokość odszkodowania mogłaby być uznana za niezgodność z prawem. W sprawie Minister zasadnie uznał, że orzeczenie o wywłaszczeniu nie narusza rażąco prawa. Reprezentowany przez adwokata, J. M. wniósł skargę kasacyjną od ww. wyroku, domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi, bądź po uchyleniu przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity z dnia 10 maja 2016 r., Dz.U. z 2016 r. poz. 718, "p.p.s.a.") w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z dnia 4 grudnia 2015 r., Dz.U. z 2016 r. poz. 23, "k.p.a."), w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity z dnia 20 marca 1961 r., Dz.U. Nr 18, poz. 94, "ustawa") w związku z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy w związku z art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy organ drugiej instancji wydał błędną decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – Urzędu Spraw Wewnętrznych w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 1965 r., nr [...], pomimo tego, że decyzja wywłaszczeniowa, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący dotyczyła nieruchomości, która nie była niezbędna na cele określone w ustawie, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 76 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., polegające na przyjęciu w ślad za organem drugiej instancji nieuprawnionej i wykraczającej poza ramy treściowe decyzji wykładni decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z dnia [...] grudnia 1961 r., znak [...], o lokalizacji szczegółowej o zmianie sposobu wykorzystania terenu nr 28, prowadzącej do uznania nieistnienia części jej treści, wskutek tego, że zdaniem Sądu pierwszej instancji powinny one zostać wykreślone, choć nie były, co doprowadziło w rezultacie Sąd pierwszej instancji do akceptacji błędnego wniosku organu drugiej instancji, że wywłaszczona nieruchomość była niezbędna na cele określone w ustawie, 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ustawy polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy organ drugie instancji wydał błędną decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – Urzędu Spraw Wewnętrznych w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 1965 r., nr [...], pomimo tego, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana pomimo braku opinii prawidłowo powołanych biegłych i nie braniu przez ich udziału w postępowaniu – na żadnym jego etapie. Skarżący zrzekł się rozprawy, pozostałe strony postępowania nie oponowały przeciwko temu wnioskowi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W skardze kasacyjnej jakkolwiek postawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak powiązano je z przepisami prawa materialnego – ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), "ustawa". Podniesienie w zarzutach przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, choć niepoprawne z formalnego punktu widzenia, skoro art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), "p.p.s.a.", przewiduje dwie podstawy kasacyjne – naruszenia prawa materialnego i naruszenia prawa procesowego, zatem powinno się tak skonstruować podstawy, to jednak pozwala na ocenę sprawy pod katem naruszenia zarówno przepisów materialnych, jak i procesowych. Zarzuty skargi kasacyjnej można podzielić na dwie grupy – dotyczące prawidłowości samego wywłaszczenia oraz odnoszące się do ustalenia odszkodowania. Jak idzie o kwestię wywłaszczenia to zarzuty i ich uzasadnienie skupiają się nie tyle na podważeniu celu, zasadności wywłaszczenia, ile na nieprawidłowości decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z [...] grudnia 1961 r., [...]. Zarówno Minister, jak i Wojewódzki Sąd stwierdziły, że decyzja o lokalizacji szczegółowej budowy Składu [...] w G. – potwierdzała niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. J. M. i w postępowaniu administracyjnym i w skardze do Wojewódzkiego Sądu zarzucał, że decyzja ta straciła ważność, była nieważna w dacie zarówno złożenia wniosku o wywłaszczenie, jak i w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej. Wynikało to, jego zdaniem, ze stwierdzenia tej decyzji, iż traci ona ważność po upływie trzech lat od dnia wydania, jeżeli w tym czasie nie zostanie dokonana zmiana sposobu wykorzystania terenu, określona w tej decyzji. Skarga kasacyjna w kwestii prawidłowości wywłaszczenia – niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia – sprowadza się tylko do takiego aspektu. Nieuzasadnione wywłaszczenie widzi tylko pod takim kątem – nieważności decyzji o lokalizacji szczegółowej w świetle informacji o utracie ważności. Organ i Wojewódzki Sąd, odpowiadając na taki zarzut, wyjaśniły, że decyzja została wydana na formularzu, obowiązującym dla dwóch rodzajów decyzji, decyzji wydawanych w dwóch przedmiotach, sprawach – w sprawie lokalizacji szczegółowej i w przedmiocie zmiany wykorzystania terenu. Do przedmiotu rozstrzygnięcia dostosowana była informacja o warunkach ważności decyzji, w tym kiedy każda z nich traci ważność. Inne były warunki utraty ważności decyzji o lokalizacji szczegółowej, inne decyzji o zmianie sposobu wykorzystania terenu. Warunki ważności, do których w całym postępowaniu odnosi się skarżący, twierdząc, iż decyzja z 1961 r. była nieważna w dacie wywłaszczenia odnosiły się do decyzji o zmianie sposobu wykorzystania terenu, a nie do decyzji o lokalizacji szczegółowej budowy Składu [...]. Do tego przedmiotu decyzji odnosił się warunek o ustanie ważności w razie nieprzystąpienia do realizacji inwestycji w okresie bieżącego wieloletniego planu gospodarczego, jeżeli inwestycja nie jest zamieszczona w następnym wieloletnim planie gospodarczym. Do tego aspektu ważności decyzji z 1961 r. zarzuty skargi kasacyjnej się nie odnoszą, zresztą jak w całym postępowaniu. Ograniczenie się tylko do kwestii utraty ważności decyzji o lokalizacji szczegółowej z 1961 r. w aspekcie ww. i opieranie na tym nieprawidłowości wywłaszczenia czyni taki zarzut skargi kasacyjnej nieskutecznym. Zgodzić natomiast należy się z zarzutem dotyczącym prawidłowości ustalenia odszkodowania. Odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, powołanych przez organ wywłaszczeniowy, a opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie – jak stanowił art. 21 ustawy. Z przepisu tego wynika zatem, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powinno mieć za podstawę wynik rozprawy, na której muszą być wysłuchani biegli, powołani przez organy prowadzące postępowanie wywłaszczeniowe, a opinie biegłych powinny zawierać szczegółowe uzasadnienie. Powołanie biegłych przez organ wywłaszczeniowy, przedstawienie przez nich opinii ze szczegółowym uzasadnieniem, wysłuchanie ich na rozprawie dawało gwarancje stronom zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym, składania uwag i zastrzeżeń. Zaniechanie przez organ wywłaszczeniowy obowiązków wynikających z art. 21 ustawy stanowi naruszenie prawa, które w okolicznościach konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej może być uznane za rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją, to jest rażącego naruszenia art. 21 ustawy. Z akt sprawy wynika, iż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone na podstawie opinii szacunkowych, sporządzonych przez biegłych przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego na zlecenie wnioskującego o przeprowadzenie tego postępowania. Obowiązkiem ubiegającego się o wywłaszczenie było, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, wystąpienie do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Oferta o to odstąpienie powinna zawierać cenę nabycia, a wobec tego ubiegający się o wywłaszczenie mógł zlecić wycenę nieruchomości biegłemu. O ile sytuacja taka miała miejsce to nie zwalniało to organu wywłaszczeniowego z obowiązku powołania biegłych w trakcie tego postępowania i zawiadomienia ich o rozprawie. Tylko bowiem w wyniku rozprawy, na której miały być zaprezentowane opinie biegłych, szczegółowo uzasadnione, mogło być ustalone odszkodowanie, w zgodnie z art. 21 ustawy. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt, zawiadomienie o rozprawie, protokół z rozprawy, organ wywłaszczeniowy nie powołał w ogóle biegłych w postępowaniu, nie mogła zatem być wysłuchana ich szczegółowo uzasadniona opinia na rozprawie. Takie uchybienie jest rażącym naruszeniem art. 21 ustawy. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.