II SA/Wr 465/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Olga Białek Sędziowie sędzia WSA Alicja Palus sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2014r. sprawy ze skargi M.-B. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji w części ustalającej opłatę za usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 457,00 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 156 § 1 i art. 157 § 2 kpa w związku z art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1229 z późn. zm.; obecnie Dz.U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. Sp. z o.o. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. dotyczącej wydania zgody na usunięcie drzew – w zakresie ustalającym w pkt I.I tej decyzji opłatę za zgodę na usunięcie drzew w wysokości 363.290,24 zł – odmówiło stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. we wskazanym wyżej zakresie. Po rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej M. S.A. z siedzibą w N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 127 § 3 i art. 157 § 1 kpa utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 16 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 366/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpatrzeniu skargi M. S.A. z siedzibą w N. wniesionej na powyższą decyzję, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W motywach tego wyroku podano, że nieprawidłowo przeprowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postępowanie doprowadziło do wydania nienależycie uzasadnionych decyzji w sprawie. Podkreślono, że w rozpoznawanej sprawie istotne jest czy organ udzielający pozwolenia na wycinkę drzew dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie ustalającym opłatę za zgodę na usunięcie drzew. W ocenie Sądu, przed wydaniem kwestionowanych decyzji Kolegium nie przeprowadziło prawidłowego postępowania dowodowego, naruszając tym samym normy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Zarówno organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy, jak i organ rozpoznający sprawę w wyniku wniosku o ponowne jej rozpoznanie, nie przeprowadził analizy dowodów ani nie przeanalizował całych akt organu pierwszej instancji, co należy uznać za działanie nie poprzedzone rzetelną analizą i argumentacją. Przede wszystkim prowadząc postępowanie organ winien zmierzać do wyjaśnienia, czy Prezydent W. dokonał w decyzji z dnia [...] r. oceny stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia art. 86 ust 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Mimo obszerności motywów orzeczeń kolegium, tę najistotniejszą dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczność oba organy pominęły w motywach podjętych rozstrzygnięć, co narusza normę art. 107 § 2 kpa. W konsekwencji decyzje Kolegium nie zawierają uzasadnienia odpowiadającego w pełni wymogom powołanego przepisu. Wprawdzie w obydwu uzasadnieniach spełnione są wymogi formalne uzasadnienia, tj. przedstawiony jest stan faktyczny i wskazane są podstawy prawne, jednakże – jak już wyżej wskazano – nie dotyczą one problematyki istotnej dla wyniku postępowania, a więc takiej, która powinna lec u podstaw rozstrzygnięcia. Sąd wskazał przy tym, że stosownie do treści art. 86 ust. 1 pkt 7 nie pobiera się opłat za usunięcie drzew: które posadzono lub wyrosły na nieruchomości po zakwalifikowaniu jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele budowlane. Zatem, rzeczą organów rozważających czy decyzja Prezydenta W. rażąco narusza prawo, jest w pierwszym rzędzie udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ ten wszechstronnie rozważał kwestię możliwości zastosowania wobec wnioskodawcy unormowania zawartego w art. 86 ust. 1 pkt 7 przywołanej ustawy i czy odmowa zastosowania tego przepisu rażąco naruszała prawo. Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. w zakresie ustalającym opłatę za usunięcie drzew w wysokości 363.290,24 zł. W uzasadnieniu tej decyzji w szczególności podkreślono, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że nie można traktować rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy, jako rażąco naruszającego prawo. Błędy w wykładni nie stanowią bowiem same w sobie rażącego naruszenia prawa, ponieważ rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości, a organ narusza ten przepis w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Kolegium wywodziło, że w dacie wydawania decyzji z dnia [...] r. nie ustaliło się jednolite orzecznictwo rozumienia art. 86 ust 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, bowiem istniały wątpliwości co do wykładni tego przepisu, stąd dokonana przez organ administracji publicznej jego interpretacja nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Po rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej M. S.A. z siedzibą w N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] r. nr [...]. W motywach tej decyzji Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji właściwy organ orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności, ograniczając się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości proceduralnych oraz dotyczących prawa materialnego. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, że rozbieżne interpretacje art. 86 ust 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody wskazują, że w orzecznictwie i doktrynie istnieją wątpliwości co do interpretacji tego przepisu, a dokonany przez organ wybór jednego stanowiska, nawet gdyby uznać je za błędne, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Kolegium stwierdziło, że Prezydent Miasta W. nie naruszył art. 86 ust 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody w sposób rażący i wobec tego nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., w sprawie tej nie zachodzą również pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 kpa, a zatem nie ma podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. w części ustalającej opłatę za usunięcie drzew w wysokości 363.290,24 zł. Na powyższą decyzję M. S.A. z siedzibą w N. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, decyzji tej zarzuciła naruszenie przepisów: 1) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – poprzez nie uwzględnienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawartych w wyroku z dnia 16 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 366/13, co w konsekwencji spowodowało, że ponownie przeprowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postępowanie powiela uchybienia i nieprawidłowości, mające istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 kpa – poprzez brak wyłączenia członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od udziału w sprawie, w której brał udział przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. nr [...] w uprzednio prowadzonym postępowaniu; 3) art. 6 kpa – poprzez jego niezastosowanie i wadliwe przyjęcie, że to na skarżącej ciążył obowiązek w ramach czynności dowodowych wykazania obowiązywania źródła powszechnie obowiązującego prawa w postaci Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla Zespołu Miejskiego W., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 24 listopada 1977 r. w sytuacji, kiedy zgodnie z zasadą legalizmu to na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek ustalenia obowiązujących w konkretnym postępowaniu norm prawnych, co w konsekwencji spowodowało pozostawienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa; 4) art. 7, art. 77 i art. 80 w związku z art. 156 § 1 pkt kpa – poprzez brak wyczerpującego i należytego przeprowadzenia ponownego postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w zakresie rzeczywistego przedmiotu postępowania, jakim było brak uwzględnienia przez Prezydenta Miasta W. w postępowaniu źródła powszechnie obowiązującego prawa w postaci Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla Zespołu Miejskiego W., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 24 listopada 1977 r., a zamiast powyższego przeprowadzenie postępowania na okoliczność prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego przyjętej przez organ I instancji, co skutkowało pozostawieniem w obrocie prawnym ostatecznej decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Podnosząc powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r., a na wypadek uznania, że w ramach określonej w art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "tzw. głębokości orzekania" możliwe jest w granicach rozpatrywanej sprawy objęcie zakresem kontroli także decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. o stwierdzenie jej nieważności oraz o przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Rozwijając zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 kpa w skardze wskazano, że w wydaniu decyzji z dnia [...] r. nr [...], uchylonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 366/13, brali udział Z.R. i J.K.. Zgodnie zaś z art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 kpa członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu, jeżeli brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, przy czym poprzez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Strona skarżąca podniosła, że Z.R. zarówno w trakcie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. nr [...], jak również w uprzednio prowadzonym postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] r. nr [...], brał udział w obu postępowaniach w charakterze przewodniczącego składu. Z kolei J.K. brał udział jako członek organu kolegialnego podczas wydawania decyzji z dnia [...] r. nr [...], jak również przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 217/13 strona skarżąca wywiodła, że z uwagi na brak wyłączenia Z.R. i J.K. od orzekania w niniejszej sprawie, zaskarżona decyzja obarczona jest rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze organ w szczególności podał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 738/13 wyłączenie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma miejsca przy rozpatrywaniu sprawy przez ten sam skład osobowy organu kolegialnego, jeżeli wcześniejsze rozstrzygnięcie tego składu było objęte skargą sądowoadministracyjną, a sąd dokonując jego kontroli uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem podlegała uwzględnieniu. W pierwszej kolejności rozważyć należy zasadność podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 kpa – poprzez brak wyłączenia członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od udziału w sprawie, w której brał udział przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W myśl art. 27 § 1 kpa, członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1. Wedle art. 27 § 1a kpa, członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Jak wynika z treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...], z dnia [...] r. nr [...], z dnia [...] r. nr [...] i z dnia [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało decyzję z dnia [...] r. nr [...] w składzie J.D., J.K. i A.K., decyzję z dnia [...] r. nr [...] w składzie Z.R., Z.P. i H.K., decyzję z dnia [...] r. nr [...] w składzie Z.R., J.K. i A.S., a decyzję z dnia [...] r. nr [...] w składzie E.G., A.K. i A.K.-K.. Decyzje z dnia [...] r. nr [...] i z dnia [...] r. nr [...] zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 366/13, a decyzje z dnia [...] r. nr [...] i z dnia [...] r. nr [...] zostały podjęte w postępowaniu toczącym się ponownie wskutek wydania tego wyroku. Z powyższego wynika, że w wydaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] uczestniczyli J.K., biorący uprzednio udział w wydaniu decyzji z dnia [...] r. nr [...] i A.K., biorąca uprzednio udział w wydaniu decyzji z dnia [...] r. nr [...], natomiast w wydaniu decyzji z dnia [...] r. nr [...] udział wziął Z.R., uczestniczący uprzednio w wydaniu decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Jak trafnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2771/12 (LEX nr 1449906), przesłanka wyłączenia członka organu kolegialnego ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa, zgodnie z art. 27 § 1 kpa, dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Ustawodawca rozróżnił tu dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 kpa) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a kpa). Udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponowne sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny. Stwierdzając, że taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanym postępowaniu, gdyż w przedmiotowej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i sprawa ponownie trafiła do rozpoznania przez organy oraz wskazując, że w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponownie występowali członkowie Kolegium biorący udział w wydaniu uprzednio uchylonych decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że w tych okolicznościach doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 kpa. Stwierdzenie w rozpatrywanej sprawie naruszenia formalnego skutkowało tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do merytorycznych zarzutów, gdyż w zaistniałej sytuacji okazały się one przedwczesne. W odniesieniu do rozważanej problematyki w orzecznictwie sądowoadministracyjnym słusznie też wskazywano, że przepisy prawa procesowego o wyłączeniu organu pełnią funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania". Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 678/11 - LEX nr 1153622 i z dnia 6 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1228/10 - LEX nr 755119). Podzielając powyższe stanowiska stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 kpa jest w pełni uzasadniony i dotyczy zarówno decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...], jak i z dnia [...] r. nr [...], co powoduje, że obie te decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego. Zauważając, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a w szczególności w przywoływanym w odpowiedzi na skargę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 738/13, prezentowane było stanowisko, że wyłączenie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma miejsca przy rozpatrywaniu sprawy przez ten sam skład osobowy organu kolegialnego, jeżeli wcześniejsze rozstrzygnięcie tego składu było objęte skargą sądowoadministracyjną, a sąd dokonując jego kontroli uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzone uchybienie formalne nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, a jedynie za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (i to bez przeprowadzania oceny co do jego faktycznego wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy). Stwierdzenie w rozpatrywanej sprawie omówionego wyżej naruszenia formalnego skutkowało tym, że przedwczesne byłoby odnoszenie się do merytorycznych zarzutów podnoszonych w skardze (por. przywoływany wyżej wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2771/12). Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.