II SA/Rz 979/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi E. P. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej, którą wydano w następującym stanie sprawy; W okresie od 30 listopada 2000 r. do 29 listopada 2001 r. E. P., będąc zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Następnie od 20 listopada 2001 r. pozostawała zarejestrowana jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Podczas wizyty w Powiatowym Urzędzie Pracy [...] w dniu 23 kwietnia 2014 r. u Lidera Klubu Pracy wyznaczono jej kolejny termin wizyty w urzędzie na dzień 6 maja 2014 r., na którym nie stawiła się. Wobec tego decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] orzekł o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej z dniem 6 maja 2014 r. na okres 120 dni z powodu niestawienia się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nieusprawiedliwienia tej nieobecności w ciągu kolejnych 7 dni od wyznaczonego terminu. Okoliczność ta świadczyła o ziszczeniu się przesłanki określonej w art. 33 ust. 4 pkt 4 w w. z pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 674 z późn. zm. – dalej też u.p.z.). W odwołaniu od powyższej decyzji E. P. wniosła o usprawiedliwienie nieobecności wyjaśniając, że nie była zdolna stawić się w wyznaczonym terminie z powodu choroby, na dowód czego dołączyła stosowne zaświadczenie lekarskie. Podała też, że nie mogła powiadomić wcześniej Urzędu o przyczynie swojego niestawiennictwa. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy za bezsporne uznał, że strona nie stawiła się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie a przedtem została ona prawidłowo pouczona o obowiązkach ciążących na osobie bezrobotnej. Podkreślił, że wyznaczony termin 7 dni, w którym należy usprawiedliwić przyczynę niestawiennictwa w urzędzie, nie podlega przywróceniu bez względu na przyczynę, która wywołała jego uchybienie, i to nawet taką, która jest przez stronę niezawiniona. Zawiadomienie to powinno nastąpić do dnia 13 maja 2014 r. i można je było zrealizować w dowolny sposób. Tymczasem dowód świadczący o chorobie strony dołączono dopiero do odwołania od decyzji w dniu 24 maja 2014 r. W tych okolicznościach zasadnie orzeczono o pozbawieniu statusu osoby bezrobotnej na okres 120 dni. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się E. P., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. W jej ocenie organy dopuściły się naruszenia art. 33 ust. 4 pkt 4 w zw. z pkt 3 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez przyjęcie, że nie usprawiedliwiła swojej nieobecności w wyznaczonym terminie, co było wynikiem niedostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Podkreśliła, że w ciągu kilkunastu lat pozostając zarejestrowana jako osoba bezrobotna stawiała się w wyznaczonych terminach. Natomiast choroba, w związku z którą nie stawiła się w ostatnio wyznaczonym terminie, stanowiła obiektywną okoliczność i zdarzenie losowe. Dlatego zaprezentowaną przez organy wykładnię przepisu uznała za zbyt rygorystyczną i sprzeczną z intencją racjonalnego ustawodawcy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych z innych powodów niż zostały w niej podniesione. Wyżej przedstawiony stan faktyczny nie jest sporny. Także przepisy stanowiące podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji są jasne i mają one charakter związany, co oznacza, że ustawodawca nie pozostawił organom tzw. luzu decyzyjnego. W razie ziszczenia się określonego stanu faktycznego powinna więc zostać wydana określona decyzja. Materialnoprawną podstawę do wydania powyższych decyzji były przepisy u.p.z., a w szczególności art. 33 ust. 4 pkt 4, zgodnie z którym starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3 pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do siedmiu dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Jednakże przepis powyższy nie może być stosowany automatycznie bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, które powodować mogą, że nie w każdej sytuacji znajdzie on zastosowanie. Tut. Sąd zajmował się już podobnymi sprawami i nadal stoi na stanowisku, że nie jest możliwe potraktowanie każdej konkretnej sprawy, niezależnie od okoliczności w identyczny sposób. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organy przyjmując bez dokładniejszego wyjaśnienia okoliczności sprawy, że termin ten biegnie bezwzględnie od dnia niestawiennictwa w PUP, dopuściły się naruszenia powyższego przepisu i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podzielając pogląd organów należy zaznaczyć, że termin określony w art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. jest terminem materialnoprawnym i nie może być on przywrócony. Sąd podziela jednak pogląd wyrażony w orzecznictwie, iż co do zasady termin siedmiodniowy biegnie od dnia wyznaczonego terminu stawiennictwa w urzędzie pracy, jednakże w sytuacjach szczególnych, w których bezrobotny nie ma możliwości powiadomienia właściwego urzędu pracy o przyczynie niestawiennictwa, bieg ten winien rozpoczynać się od ustania przeszkody uniemożliwiającej takie powiadomienie. Wobec uzasadnionych obiektywnie przyczyn, jak chociażby choroba przebiegająca z pozbawieniem przytomności (np. wypadek z takim skutkiem), amnezja lub inne powodujące zaniki pamięci, racjonalnym jest przyjęcie, iż bezrobotny w takich sytuacjach może nie mieć możliwości dopełnienia obowiązku powiadomienia organu. Analogiczny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 5 grudnia 2008 r. III SA/Łd 142/2008 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 29 stycznia 2008 r. IV SA/GL 602/2007 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov) i Sąd go podziela. Analogicznie uczynił to już zresztą w sprawie II SA/Rz 1008/13 w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 grudnia 2013 r. W powyższym kontekście Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezsporne pozostaje, że skarżąca była pouczona o obowiązkach powiadomienia organu w terminie 7 dni o przyczynie niestawiennictwa w wyznaczonym terminie. Bezspornym jest, że w dniu 6 maja 2014 r. skarżąca nie stawiła się do PUP, a także w terminie 7 dni od tego wyznaczonego dnia nie poinformowała organu o uzasadnionej przyczynie swego niestawiennictwa. Przyczynę swojego niestawiennictwa skarżąca usiłowała usprawiedliwić dopiero po otrzymaniu decyzji organu I instancji załączając do odwołania zaświadczenie lekarskie z dnia 21 maja 2014 r., z którego treści wynika, że chorowała od dnia 5 maja do 21 maja 2014 r. i w tym czasie nie była zdolna do stawienia się w Urzędzie Pracy. Miało tak być więc także w dniu 6 maja 2014 r., kiedy to został wyznaczony termin stawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy. Umknęło jednak uwadze organu II instancji, że w odwołaniu skarżąca podała lakonicznie, iż nie mogła powiadomić wcześniej Urzędu o przyczynie swojego niestawiennictwa. Kwestii tej Wojewoda nie wyjaśnił wbrew uregulowaniom z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Jakie były przyczyny niemożności powiadomienia o przyczynie niestawiennictwa w terminie 7 dni od wyznaczonego dnia nie wiadomo. Nie wynika to także z treści zaświadczenia lekarskiego, które odnosi się wyłącznie do niemożności stawiennictwa w P.U.P. Z akt sprawy wynika, iż przed wydaniem decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej organ I instancji nie powiadomił skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie. Przepis art. 61 § 4 k.p.a. stanowi, że o wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami. Co prawda można w orzecznictwie spotkać stanowisko, iż na kanwie art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. nie jest to konieczne z uwagi na jasne przesłanki wydania decyzji w oparciu o w/w przepis, ale w niniejszej sprawie – jak się okazało – naruszenie przepisu art. 61 § 4 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie to mogło być "naprawione" przez organ odwoławczy, który powinien dokładnie wyjaśnić okoliczności dość oględnie wskazywane w odwołaniu, a rzutujące na ustalenie czy rzeczywiście siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. rozpoczął bieg od dnia kiedy skarżąca miała się stawić w PUP. O wszczętym postępowaniu skarżąca dowiedziała się dopiero z treści samej decyzji, a wyjaśnienia co do powodów absencji, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, zmuszona była zawrzeć we wniesionym przez nią odwołaniu. Wskazane uchybienia spowodowały, że skarżąca dopiero w odwołaniu mogła podjąć obronę swojego słusznego interesu. Skarżąca także okoliczności podniesionej w odwołaniu nie przybliżyła, co jednak nie zwalniało organu od konieczności wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i niejako "dania szansy" skarżącej wyjaśnienia tej kwestii. Takie działanie narusza także zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów wyrażoną w art. 8 k.p.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że to skarżąca musi w takiej sytuacji wykazać (a więc przedstawić organom odpowiednie dowody) okoliczność, że nie była w stanie powiadomić organu w ciągu 7 dni w jakiejkolwiek formie – a więc choćby telefonicznie, e-mailem, przez członka swojej rodziny lub osoby trzecie itp. dlaczego się nie stawiła i dlaczego nie może przedłożyć w tym przypadku niezwłocznie zaświadczenia lekarskiego w celu usprawiedliwienia swej nieobecności. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy mają też obowiązek czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu są zobligowane do udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, mając świadomość tego, że ma do czynienia z osobą, która jak wynika z zaświadczenia lekarskiego była chora, nie zażądał przybliżenia wskazywanej w odwołaniu okoliczności i przedłożenia w tym zakresie stosownych dowodów, czym naruszył w ocenie Sądu w/w przepisy postępowania, a nie można z góry wykluczyć, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z wcześniej zaprezentowanym poglądem, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, wskazany w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy termin 7 dni mógł bowiem – zależnie od konkretnych okoliczności nie rozpocząć biegu w dniu niestawiennictwa skarżącej w PUP. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił decyzję organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zauważyć należy, ze nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy przyczyny niepowiadomienia podane przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie przed Sądem, gdyż okoliczności te nie były znane organowi w dacie wydania zaskarżonej decyzji a taki stan jest miarodajny dla oceny legalności decyzji. W punkcie II orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. Podkreślić trzeba, że sąd administracyjny bada jedynie legalność zaskarżonych decyzji, nie jest natomiast uprawniony do nakazania organom konkretnego rozstrzygnięcia sprawy - w tym wypadku zgodnego z oczekiwaniem skarżącej. W ponownym postępowaniu organ wyjaśni kwestie wskazane wyżej przez Sąd związane z ustaleniem, czy stan skarżącej miał wpływ na możliwość powiadomienia organu o jej nieobecności w wyznaczonym przez PUP terminie, a następnie rozpatrzy zebrany materiał dowodowy dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Winien ponadto dokonać oceny określonych w art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. przesłanek mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią będzie związany z mocy art. 153 P.p.s.a.