I OSK 160/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Jakub Zieliński, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 979/14 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 979/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie - po rozpoznaniu skargi E. P. - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. E. P., od 20 listopada 2001 r., pozostawała zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Podczas wizyty w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. (dalej, jako: "PUP") w dniu 23 kwietnia 2014 r. wyznaczono jej kolejny termin wizyty w urzędzie na dzień 6 maja 2014 r., na którym nie stawiła się. Wobec tego decyzją z dnia 19 maja 2014 r., Prezydent Miasta P. orzekł o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej z dniem 6 maja 2014 r. na okres 120 dni z powodu niestawienia się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nieusprawiedliwienia tej nieobecności w ciągu kolejnych 7 dni od wyznaczonego terminu. Okoliczność ta świadczyła o ziszczeniu się przesłanki określonej w art. 33 ust. 4 pkt 4 w w. z pkt 3 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze zm. – dalej też u.p.z.). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o usprawiedliwienie nieobecności wyjaśniając, że nie była zdolna stawić się w wyznaczonym terminie z powodu choroby, na dowód czego dołączyła stosowne zaświadczenie lekarskie. Podała też, że nie mogła powiadomić wcześniej Urzędu o przyczynie swojego niestawiennictwa. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy za bezsporne uznał, że strona nie stawiła się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, a przedtem została ona prawidłowo pouczona o obowiązkach ciążących na osobie bezrobotnej. Podkreślił, że wyznaczony termin 7 dni, w którym należy usprawiedliwić przyczynę niestawiennictwa w urzędzie, nie podlega przywróceniu bez względu na przyczynę, która wywołała jego uchybienie, i to nawet taką, która jest przez stronę niezawiniona. Zawiadomienie to powinno nastąpić do dnia 13 maja 2014 r. i można je było zrealizować w dowolny sposób. Tymczasem dowód świadczący o chorobie strony dołączono dopiero do odwołania od decyzji w dniu [...] maja 2014 r. W tych okolicznościach zasadnie orzeczono o pozbawieniu statusu osoby bezrobotnej na okres 120 dni. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się E. P., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym obecnie wyrokiem uchylił decyzję Wojewody [...]. Sąd I instancji wskazał, że przedstawiony stan faktyczny nie jest sporny. Także przepisy stanowiące podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji są jasne i mają one charakter związany, co oznacza, że ustawodawca nie pozostawił organom tzw. luzu decyzyjnego. W razie ziszczenia się określonego stanu faktycznego powinna więc zostać wydana określona decyzja - art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z Jednakże przepis powyższy nie może być stosowany automatycznie bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, które powodować mogą, że nie w każdej sytuacji znajdzie on zastosowanie. W ocenie Sądu I instancji, nie jest możliwe potraktowanie każdej konkretnej sprawy, niezależnie od okoliczności w identyczny sposób. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organy przyjmując bez dokładniejszego wyjaśnienia okoliczności sprawy, że termin ten biegnie bezwzględnie od dnia niestawiennictwa w PUP, dopuściły się naruszenia powyższego przepisu i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zaznaczył, że termin określony w art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. jest terminem materialnoprawnym i nie może być on przywrócony - co do zasady biegnie od dnia wyznaczonego terminu stawiennictwa w urzędzie pracy. Jednakże w sytuacjach szczególnych, w których bezrobotny nie ma możliwości powiadomienia właściwego urzędu pracy o przyczynie niestawiennictwa, bieg ten winien rozpoczynać się od ustania przeszkody uniemożliwiającej takie powiadomienie. Wobec uzasadnionych obiektywnie przyczyn, jak chociażby choroba przebiegająca z pozbawieniem przytomności (np. wypadek z takim skutkiem), amnezja lub inne powodujące zaniki pamięci, racjonalnym jest przyjęcie, iż bezrobotny w takich sytuacjach może nie mieć możliwości dopełnienia obowiązku powiadomienia organu. Dalej Sąd I instancji wskazał, że bezsporne pozostaje, że skarżąca była pouczona o obowiązkach powiadomienia organu w terminie 7 dni o przyczynie niestawiennictwa w wyznaczonym terminie. Bezspornym jest, że w dniu 6 maja 2014 r. skarżąca nie stawiła się do PUP, a także w terminie 7 dni od tego wyznaczonego dnia nie poinformowała organu o uzasadnionej przyczynie swego niestawiennictwa. Przyczynę swojego niestawiennictwa skarżąca usiłowała usprawiedliwić dopiero po otrzymaniu decyzji organu I instancji załączając do odwołania zaświadczenie lekarskie z dnia 21 maja 2014 r., z którego treści wynika, że chorowała od dnia 5 maja do 21 maja 2014 r. i w tym czasie nie była zdolna do stawienia się w Urzędzie Pracy. Miało tak być więc także w dniu 6 maja 2014 r., kiedy to został wyznaczony termin stawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. Zdaniem Sądu, umknęło jednak uwadze organu II instancji, że w odwołaniu skarżąca podała lakonicznie, iż nie mogła powiadomić wcześniej Urzędu o przyczynie swojego niestawiennictwa. Kwestii tej Wojewoda nie wyjaśnił wbrew uregulowaniom z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Jakie były przyczyny niemożności powiadomienia o przyczynie niestawiennictwa w terminie 7 dni od wyznaczonego dnia nie wiadomo. Nie wynika to także z treści zaświadczenia lekarskiego, które odnosi się wyłącznie do niemożności stawiennictwa w PUP. Z akt sprawy wynika, iż przed wydaniem decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej organ I instancji nie powiadomił skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie. Przepis art. 61 § 4 K.p.a. stanowi, że o wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami. Sąd wyjaśnił, że co prawda można w orzecznictwie spotkać stanowisko, iż na kanwie art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. nie jest to konieczne z uwagi na jasne przesłanki wydania decyzji w oparciu o ww. przepis, ale w niniejszej sprawie – jak się okazało – naruszenie przepisu art. 61 § 4 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie to mogło być "naprawione" przez organ odwoławczy, który powinien dokładnie wyjaśnić okoliczności dość oględnie wskazywane w odwołaniu, a rzutujące na ustalenie czy rzeczywiście siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. rozpoczął bieg od dnia kiedy skarżąca miała się stawić w PUP. O wszczętym postępowaniu skarżąca dowiedziała się dopiero z treści samej decyzji, a wyjaśnienia co do powodów absencji, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, zmuszona była zawrzeć we wniesionym przez nią odwołaniu. Wskazane uchybienia spowodowały, że skarżąca dopiero w odwołaniu mogła podjąć obronę swojego słusznego interesu. Skarżąca także okoliczności podniesionej w odwołaniu nie przybliżyła, co jednak nie zwalniało, zdaniem Sądu, organu od konieczności wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i niejako "dania szansy" skarżącej wyjaśnienia tej kwestii. Takie działanie narusza także zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów wyrażoną w art. 8 K.p.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że to skarżąca musi w takiej sytuacji wykazać (a więc przedstawić organom odpowiednie dowody) okoliczność, że nie była w stanie powiadomić organu w ciągu 7 dni w jakiejkolwiek formie – a więc choćby telefonicznie, e-mailem, przez członka swojej rodziny lub osoby trzecie itp. dlaczego się nie stawiła i dlaczego nie może przedłożyć w tym przypadku niezwłocznie zaświadczenia lekarskiego w celu usprawiedliwienia swej nieobecności. Zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy mają też obowiązek czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu są zobligowane do udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, mając świadomość tego, że ma do czynienia z osobą, która jak wynika z zaświadczenia lekarskiego była chora, nie zażądał przybliżenia wskazywanej w odwołaniu okoliczności i przedłożenia w tym zakresie stosownych dowodów, czym naruszył w ocenie Sądu ww. przepisy postępowania, a nie można z góry wykluczyć, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się organ i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego przez wadliwą wykładnię art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie skarżąca mogła nie mieć możliwości powiadomienia właściwego powiatowego urzędu pracy o przyczynie niestawiennictwa, a w tej sytuacji bieg siedmiodniowego terminu winien rozpoczynać się od ustania przeszkody uniemożliwiającej takie powiadomienie oraz, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej, jako: "P.p.s.a."), w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez przyjęcie, że zachodzi konieczność ustalenia przez organ w ponownym postępowaniu, czy stan skarżącej miał wpływ na możliwość powiadomienia powiatowego urzędu pracy o jej nieobecności w wyznaczonym przez PUP terminie, w sytuacji, gdy siedmiodniowy termin, w którym bezrobotny zobowiązany jest poinformować PUP o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa w wyznaczonym dniu, jest terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu. Mając powyższe na uwadze, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu organ wskazał, że wprawdzie skarżąca swoje niestawiennictwo w PUP w dniu 6 maja 2014 r. usprawiedliwiła chorobą, jednakże z dołączonego do odwołania zaświadczenia lekarskiego wystawionego dopiero w dniu 21 maja 2014 r. nie wynika, że była to choroba przebiegająca z pozbawieniem przytomności czy też amnezją, które mogłyby uniemożliwić stronie powiadomienie PUP o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa w wyznaczonym terminie tj. w ciągu 7 dni od dnia nie stawienia się w PUP. Dlatego też wykładnia dokonana przez Sąd I instancji w tej sprawie przepisów u.p.z. nie znajduje zastosowania. Skarżąca mogła, zdaniem organu, zawiadomić PUP o przyczynie swojego niestawiennictwa w dowolny sposób, niekoniecznie osobiście ale np. telefonicznie, za pośrednictwem poczty, pełnomocnika, członka rodziny, natomiast dowód potwierdzający przyczynę niestawiennictwa przedłożyć w późniejszym terminie. Nie wymaga się bowiem usprawiedliwienia, a jedynie powiadomienie o uzasadnionej przyczynie nieobecności, w określonym terminie. Dodatkowo organ podkreślił, że termin, o którym mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. jest terminem materialnym, niepodlegającym przywróceniu, a sama decyzja ma charakter związany. Stąd zalecenia Sądu I instancji przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, nie mogą spowodować odmiennej interpretacji i zastosowania powołanego przepisu. Nadto organ zauważył, że zaświadczenie lekarskie potwierdzające, że skarżąca była chora od dnia 5 maja 2014 r. do 21 maja 2014 r. wystawione zostało dopiero w dniu 21 maja 2014 r., a zatem zalecenie dokonania oceny czy stan skarżącej uniemożliwiał powiadomienie PUP o uzasadnionej nieobecności, jest niewykonalne, ponieważ skarżąca zgłosiła się do lekarza dopiero w dniu 21 maja 2014 r., gdy tymczasem siedmiodniowy termin upłynął w dniu 13 maja 2014 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. nie może być stosowany automatycznie, bez wyjaśnienia okoliczności danej sprawy. W ocenie skarżącej zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 120 dni od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy w przypadku jednego niestawiennictwa. Przepis ten obliguje organ zatrudnienia do pozbawienia statusu bezrobotnego w związku z niespełnianiem warunków określonych w definicji bezrobotnego, zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z., a mianowicie – warunku gotowości i zdolności do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Organ zatrudnienia, wyznaczając bezrobotnemu termin wizyty w powiatowym urzędzie pracy, nie tylko działa w celu aktywizacji bezrobotnego, której głównym celem jest znalezienie mu zatrudnienia, ale także weryfikuje jego gotowość i zdolność do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Zatem, samo pozostawanie bez pracy nie oznacza jeszcze, że osoba taka korzysta ze statusu bezrobotnego, bowiem konieczna jeszcze jest jej zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia. Bezrobotny, zainteresowany uzyskaniem pracy, musi więc, stawiając się w powiatowym urzędzie pracy, co jest jego obowiązkiem, wykazać swą dyspozycyjność, by organ zatrudnienia mógł ocenić jego gotowość i zdolność do podjęcia pracy. Terminy wizyt w powiatowym urzędzie pracy wyznaczane są przez organ zatrudnienia, o czym stanowi art. 33 ust. 3 u.p.z., zaś bezrobotny potwierdza własnym podpisem fakt powiadomienia go o wizycie. Przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 powołanej ustawy wprawdzie dopuszcza możliwość niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, jednakże na bezrobotnym spoczywa wówczas obowiązek usprawiedliwienia niestawiennictwa, poprzez wskazanie uzasadnionej przyczyny w okresie 7 dni. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie stawiła się w urzędzie pracy w dniu 6 maja 2014 r., a o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa nie powiadomiła organu w terminie 7 dni. Skarżąca odniosła się do swojej absencji dopiero w odwołaniu od decyzji organu I Instancji, a zatem po terminie wynikającym z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. Do odwołania dołączyła zaświadczenie lekarskie z dnia 21 maja 2014 r., z którego wynika jedynie, że w dniach od 5 maja 2014 r. do dnia 21 maja 2014 r. chorowała i nie była w stanie stawić się w PUP. Jest to zaświadczenie wydane celem złożenia go w PUP. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca nie tylko nie powiadomiła PUP o przyczynie niestawiennictwa w terminie 7 dni, lecz także nie podała w istocie przyczyny tej nieobecności, która miałaby charakter uzasadniony. Załączone zaświadczenie wskazuje jedynie na chorobę skarżącej lecz nie wiadomo jakiego rodzaju jest to schorzenie, czy wystąpiło nagle i uniemożliwiło skarżącej np. poruszenie się, czy też dolegliwości określone jako "choroba" były wynikiem innych schorzeń występujących u skarżącej przewlekle, a o których skarżąca wspomina w skardze i skardze kasacyjnej. Sąd I instancji skoncentrował się jedynie na braku powiadomienia organu o przyczynie absencji w ustawowym terminie, pomijając całkowicie przesłankę związaną z "uzasadnioną przyczyną niestawiennictwa". Nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tu tylko o takie powody niestawiennictwa bezrobotnego w powiatowym urzędzie pracy, które obiektywnie rzecz ujmując uniemożliwiały mu stawienie się w wyznaczonym terminie. O ile Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje wykładni art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. dokonanej przez Sąd I instancji co do zasady - o tyle w tej konkretnej sprawie, nie można przyjąć, że uchybienie organu w omawianym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro skarżąca nie wskazała na uzasadnioną przyczynę nieobecności w PUP, to bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy pozostaje czy ww. zaświadczenie skarżąca złożyłaby w ustawowym terminie 7 dni, czy też jak w tej sprawie po tym terminie. To obowiązkiem bezrobotnego jest powiadomić organ: po pierwsze o uzasadnionej przyczynie absencji i po drugie dokonać tego powiadomienia w określonym terminie. Starosta pozbawia bowiem statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. W takiej sytuacji uznać należy, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod dyspozycję art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Uwzględniając skargę kasacyjną, pomimo zawartego w niej wniosku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, odstąpiono od zasądzenia tych kosztów od E. P. uznając, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 207 § 2 P.p.s.a.