IV SA/Gl 611/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu Zarządowi Dróg Miejskich stwierdza nieważność § 4 uchwały z dnia [...] r. nr [...] oraz § 4 ust. 26 jej załącznika i określa, że w tej części uchwała ta nie może być wykonana. Uchwałą Nr XL/849/2014 z dnia 6 lutego 2014r. Rada Miejska w Gliwicach działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h, art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.), art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r.o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 885 ze zm.) nadała statut Zarządowi Dróg Miejskich w Gliwicach w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały uchylając jednocześnie statut tej jednostki wprowadzony uchwałą XXVI/846/2009 z dnia 16 lipca 2009r. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Gliwice, a w jej § 4 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Wojewoda Śląski w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej uchwały w części określonej w § 4 ust. 26 jej załącznika jako sprzecznej z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 260 ze zm.). W treści zakwestionowanego przepisu wymieniono zadanie powierzone Zarządowi Dróg Miejskich w postaci uruchomienia miejskiego systemu wypożyczalni rowerów. W ocenie organu nadzoru jednostka budżetowa, jaką jest Zarząd Dróg Miejskich nie ma uprawnień do tego, by prowadzić miejski system wypożyczalni rowerów. Zarządcą drogi po myśli art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Jednocześnie ustawa w art. 19 ust. 2 określa właściwego zarządcę drogi publicznej w zależności od kategorii drogi. Odwołując się do treści art. 19 ust. 5 i art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych organ nadzoru wskazał, że w mieście na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych z wyjątkiem dróg krajowych i autostrad jest prezydent miasta, który może swoje obowiązki wykonywać przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządcą drogi. Zadaniem zarządcy drogi w granicach Miasta Gliwice wykonuje jednostka budżetowa – Zarząd Dróg Miejskich. Zakres jego zadań określony został w art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a uzupełnieniem tej regulacji są normy kompetencyjne zawarte w jej art. 20, art. 20a, art. 20b i art. 20f. Jako ogólną kompetencję zarządcy drogi organ nadzoru wskazał planowanie, budowę, przebudowę, remont, utrzymanie i ochronę dróg. Wśród nich brak jest zadania dotyczącego możliwości uruchomienia przez zarząd dróg miejskiego systemu wypożyczalni rowerów. W powołaniu na stanowisko piśmiennictwa prawniczego (Komentarz do art. 20 ustawy o drogach publicznych, R. Strachowska) Wojewoda Śląski stwierdził, że szczegółowe uprawnienia zarządcy drogi określone w art. 20 ustawy o drogach publicznych mają charakter katalogu otwartego, jednak nie wymienione w tym katalogu kompetencje mogą być realizowane przez zarządcę drogi tylko wtedy, gdy mieszczą się w ramach jego ogólnej kompetencji. Jest to bowiem wyspecjalizowana jednostka organizacyjna powoływana na podstawie przepisów szczególnych, wyłącznie do realizacji zadań w tych przepisach określonych. Z tych przyczyn jedynie przepisy rangi ustawowej mogłyby umożliwić rozszerzenie zakresu spraw, jakimi zajmować się ma zarząd dróg ponad wymienione w ustawie o drogach publicznych. Rada Miejska w Gliwicach nie była zatem uprawniona do przyjęcia regulacji, o której mowa § 4 ust. 26 załącznika do zaskarżonej uchwały. Przyznanie Zarządowi Dróg Miejskich w Gliwicach zadania w postaci uruchomienia miejskiego systemu wypożyczalni rowerów stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż wykracza poza kompetencje przyznane temu podmiotowi na mocy ustawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Gliwice wniósł o uwzględnienie skargi i przyznał, że kwestionowany przez organ nadzoru zapis w statucie jednostki budżetowej mówiący o uruchomieniu wypożyczalni rowerów wykracza poza działalność zarządu dróg powołanego na podstawie ustawy o drogach publicznych i powinien zostać wykreślony. Wyjaśniono, że w tym celu przygotowano projekt uchwały Rady miasta Gliwice zmieniający uchwałę Nr XL/849/2014 z dnia 6 lutego 2014r. w zakresie usunięcia z jej załącznika § 4 pkt 26 o brzmieniu "Uruchomienie miejskiego systemu wypożyczalni rowerów." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy te kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola sprawowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zainicjowana została skargą Wojewody Śląskiego, jako organu nadzoru nad samorządem gminnym, wniesioną w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W skardze tej zakwestionowano regulację, na mocy której przyznano Zarządowi Dróg Miejskich w Gliwicach kompetencję do uruchomienia miejskiego systemu wypożyczalni rowerów. Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny, korzystając ze swoich uprawnień nadanych mocą art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. uznał za stosowne odnieść się w pierwszej kolejności do zapisu zawartego w § 4 uchwały , w którym postanowiono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych zamieszczone zostały w ustawie z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011r. Nr 197 poz. 1172). Jak stanowi jej art. 13 pkt 2, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione między innymi przez organ gminy. W korelacji do przedstawionej regulacji pozostaje treść art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, w którym stwierdza się, że zasady i tryb ogłaszania prawa miejscowego określa wskazana ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych Jak wynika z powyższego, nakaz ogłaszania aktów normatywnych dotyczy tylko aktów prawa miejscowego powszechnie obowiązujących. Akty prawa wewnętrznego nie podlegają publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Oceniając charakter prawny uchwały podjętej przez Radę Miejską w Gliwicach w sprawie nadania statut Zarządowi Dróg Miejskich w Gliwicach Sąd stwierdza, że należy ona do aktów wymienionych w art. 3 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. Statut jednostki budżetowej, jaką jest Zarząd Dróg Miejskich w Gliwicach nie ma bowiem charakteru prawa miejscowego lecz jest aktem normatywnym o charakterze wewnętrznym, skierowanym do tegoż Zarządu. Co ważne, nie można traktować statutu jednostki budżetowej, jako przepisów w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. W pełni podzielając pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2010r. (sygn. akt II OSK 2058/09 publ. CBOSA), który może znaleźć w niniejszej sprawie analogiczne zastosowanie, skład orzekający uznaje, że Zarządu Dróg Miejskich, utworzonego jako jednostka budżetowa przez Gminę Gliwice, nie można utożsamiać ani z urzędem (gdyż to określenie ustawa o samorządzie gminnym używa dla aparatu pomocniczego wójta – odpowiednio burmistrza, czy prezydenta - ani z pojęciem "instytucji", o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2. Pojęcie to odnosi się nie tyle do samej jednostki organizacyjnej, ile do podstaw jej działania (funkcjonowania). Analiza znaczenia pojęcia "instytucja" pozwala przyjąć, że za instytucję można uznać tylko taką jednostkę organizacyjną, która realizuje wynikające z przepisów prawa kompetencje i ma zarazem charakter publiczny tj. powszechnie dostępny. W kontekście art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdzie "instytucje gminne" zostały umiejscowione obok "urzędów", należy stwierdzić, że chodzi tu o powszechną dostępność oznaczającą możliwość korzystania z takiej jednostki organizacyjnej przez społeczność lokalną, co dodatkowo uzasadniałoby normatywny charakter aktu regulującego organizację takiej jednostki. Cech takich nie można zdecydowanie przypisać zarządowi dróg publicznych, do którego zadań należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Bezspornie są to zadania wykonywane dla społeczności lokalnej ale korzystać z efektów tych zadań można dopiero po ich wykonaniu i przekazaniu mieszkańcom. W sytuacji, gdy żaden z przepisów obowiązującego prawa, a także charakter zaskarżonej uchwały w sprawie nadania statutu jednostce budżetowej, nie pozwala na przyjęcie, że jest ona aktem prawa miejscowego, postanowienie § 4 tej uchwały o publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa zostało określone w sposób naruszający przepis art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Uchybienie to należy potraktować jako istotną sprzeczność z prawem, o której mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym uchybienie skutkujące stwierdzenie nieważności analizowanego postanowienia. Powracając natomiast do zarzut postawionego w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu nadzoru uznając, że również w przypadku zakwestionowanego przez organ nadzoru § 4 pkt 26 statutu Zarządu Dróg Miejskich w Gliwicach doszło do istotnego naruszenia prawa. Niezaprzeczalnie do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek o czym stanowi art. 18 ust. 2 pkt 9 lit h ustawy o samorządzie gminnym (dalej usg). Organ ten jest również właściwy do ustalenia zasad działania i organizacji utworzonych przez siebie jednostek organizacyjnych. Kompetencja ta potwierdzona jest dodatkowo w treści art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j.Dz. U. z 2013r. poz. 885), w którym stwierdza się, że właściwy organ tworzący jednostkę budżetową nadaje jej statut. Ne budzi również wątpliwości, że prawo tworzenia jednostek organizacyjnych służy usprawnieniu wykonywania zadań przypisanych gminie (art.9 ust. 1 usg). Katalog tych zadań jest otwarty, zmienny, poszerzający się w miarę wzrostu potrzeb lokalnej społeczności. Uwarunkowany jest cyklem życia mieszkańców, warunkami zewnętrznymi oraz ogólną sytuacją społeczno-gospodarczą, co wymaga dostosowywania świadczenia usług do tych zmian. Z tych więc względów jednostka samorządu terytorialnego powinna mieć zachowaną swobodę, co do wyboru najdogodniejszej formy ich wykonywania. Warunki takie zapewnia regulacja zawarta w ustawie z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. z 2011r. nr 45 poz. 236). Jak stanowi jej art. 2 i art. 3 zadania użyteczności publicznej wykonywane mogą być przez jednostki samorządu terytorialnego w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Mogą być także powierzone przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie umowy osobom fizycznym, osobom prawnym. Wykonywanie przez gminę zadań własnych odbywa się także przez utworzoną w tym celu jednostkę, a podstawą powierzenia wykonywania tych zadań jest akt organu gminy powołujący do życia tę jednostkę i określający przedmiot jej działania. Nie można zapominać jednak, że w państwie przyjmującym zasadę państwa prawnego kompetencje organów państwowych powinny wyraźnie wynikać z obowiązujących przepisów i nie można ich domniemywać. W państwie prawa nie jest dopuszczalne uzurpowanie sobie przez jakikolwiek organ kompetencji nieprzyznanych mu wyraźnie w normie prawnej (B. Banaszak, Proceduralne i materialnoprawne normy konstytucji J. Trzciński, Charakter i struktura norm konstytucji, Warszawa 1997, s. 121). Słusznie zatem zauważył organ nadzoru, że statut jednostki budżetowej utworzonej w celu wykonywania zadania zarządcy drogi na drogach publicznych nie może przyznać tej jednostce budżetowej większych kompetencji, niż posiada je sam zarządca drogi publicznej na mocy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Ustawowa definicja zarządcy dróg zamieszczona w art. 19 ust. 1 w/w ustawy określa, że jest to organ administracji rządowej lub organ jednostki samorządu terytorialnego, w którego właściwości znajdują się sprawy planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymanie i ochrony dróg. Przepis ten nie zawiera pełnego wykazu spraw należących do zarządcy drogi publicznej, tak zresztą jak i art. 20 w/w ustawy. Jednak należy zgodzić się z Wojewodą Śląskim, że wykładnia norm zadaniowych powinna odbywać się przy uwzględnieniu kierunku wyznaczonego ogólnymi kompetencjami, o których mowa w art. 19 ust. 1. ustawy o drogach publicznych. Uruchomienie systemu wypożyczalni rowerów miejskich bezsprzecznie jest zdaniem własnym gminy, o którym mowa w art. 7 ust.1 usg aczkolwiek zdecydowanie odbiega od charakteru zadań powierzonych na mocy ustawy zarządcy dróg publicznych. Brak normy kompetencyjnej uprawniającej Radę Miejską w Gliwicach do przypisania tego rodzaju sprawy do właściwości zarządcy dróg miejskich stanowi o naruszeniu zasady legalności. Jest to zasada rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), z której wynika w szczególności zakaz domniemania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz, by wszelkie działania władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Organ władzy publicznej ma obowiązek wykazać istnienie normy kompetencyjnej, uprawniającej go do działania, niedopuszczalne jest poprzestawanie tylko na stwierdzeniu braku zakazu takiego działania w normach zawierających kompetencje ogólne (postanowienie 7 sędziów SN z 18 stycznia 2005 r., WK 22/04, OSNKW 2005 r., nr 3, poz. 29). Mając to na względzie, na podstawie art.147 P.p.s.a stwierdzono nieważność § 4 uchwały oraz § 4 pkt 26 statutu Zarządu Dróg Miejskich stanowiącego załącznik do uchwały, co stanowi o wyeliminowaniu tych regulacji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. O wykonalności przepisów uchwały, których nieważność stwierdzono Sąd orzekł na mocy art. 152 P.p.s.a.