II SA/Bd 779/14

Dnia 4 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 22 października 2014 roku sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A.P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy Z. W. decyzją z ... 2014 r. – ... na wniosek J. K. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2012 r., poz 647 z zm.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588) oraz art. 104 Kpa - ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie pawilonu handlowego na działkach nr ..., ..., ..., ..., ..., w miejscowości P., gm. Z. W., dołączając do decyzji załącznik graficzny i analizę funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, wywodząc, że działki położone są na terenie, gdzie brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i że spełnione są warunki art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 ww. ustawy z 27 marca 2003 r. oraz dokonano uzgodnień z Starostą T. i Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad. Odwołanie od decyzji złożyli: M. K., R. K. i J. K. –P. Domagali się jej uchylenia i wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, zarzucając nierzetelną analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wywodząc że planowany obiekt odbiega od istniejącej zabudowy pozostając w dysharmonii z otoczeniem, wadliwe ustalenie obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji oraz brak analizy skutków przewidzianego rozwiązania komunikacyjnego (wzmożony hałas) wywodząc, że droga nie jest dostosowana do transportu ciężkiego w zakresie dostaw, posiada małą szerokość co uniemożliwia bezpieczny ruch pojazdów i pieszych oraz że nastąpi obniżenie wartości nieruchomości sąsiednich. SKO w T. decyzją z ... 2014 r. (znak: ...) na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ww. ustawy 27 marca 2003 r., § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia i art. 138 § 2 Kpa, uchyliło w całości ww. decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wg SKO prawidłowo ustalono granice obszaru analizowanego, ale określenie obszaru oddziaływania inwestycji powinno również nastąpić z uwzględnieniem oddziaływania poprzez hałas a także związane z tym przyszłe rozwiązania komunikacyjne, bowiem hałas związany z planowaną inwestycją może być powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, o ile rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiłby zachowanie poziomu hałasu właściwego do istniejącego układu urbanistycznego i wskazał na wyrok tut. Sądu z dnia 4 grudnia 2012 r. II SA/Bd 814/13. Istotną kwestią czego nie uwzględniono jest sposób skomunikowania inwestycji, a także uciążliwości z nią związane co jest przyczyną uchylenia decyzji, które nie mogą być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym. SKO nie podzieliło poglądu dot. obniżenia wartości nieruchomości sąsiednich, gdyż dla decyzji o ustalenie warunków zabudowy jest to okolicznością prawnie indyferentna. Skargę na tą decyzję złożył A. P., wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia: art. 138 § 2 Kpa - poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo że decyzja Wójta nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności nie zachodziła potrzeba wyjaśnienia okoliczności sprawy które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie; art. 7 w zw. z art. 77, art. 11, i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 Kpa - poprzez dowolne przyjęcie, że użytkowanie obiektu przekracza przeciętną wielkość budynku w sąsiedztwie a jego wpływ na otoczenie nie będzie na takim samym poziomie jak otaczającej zabudowy, podczas gdy w ramach sąsiedniej zabudowy znajduje się pawilon handlowy, oddziałujący w takim samym stopniu na otoczenie i niewskazanie okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, wobec których zachodzi potrzeba ich wyjaśnienia oraz naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 61 ww. ustawy z 27 marca 2003 r. oraz § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. - poprzez przyjęcie, że wielkość planowanego obiektu decyduje o większym jego wpływie na otoczenie, niezależnie od realizowanej funkcji zbieżnej z funkcją innych budynków w sąsiedztwie. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 133 § 1 i art 134 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy natomiast wynika, że dnia ... 2011 r. J. K. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wielobranżowego na działkach nr ..., ..., ..., ..., ..., w miejscowości P., obręb ewidencyjny S. T., gm. Z. W. (właścicielem działki nr ... i ... jest właśnie skarżący A. P.). Z akt również wynika, że wcześniej przed wydaniem decyzji opisanych na wstępie niniejszego uzasadnienia dwukrotnie w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. dnia ... 2012 r. (znak: ...), oraz dnia ... 2013 r. (znak: ...) uchyliło pozytywne decyzje Wójta Gminy Z. W. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Powodem uchylenia rozstrzygnięć organu pierwszej instancji były wskazywane przez Kolegium uchybienia proceduralne polegające na wadliwie przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz braki w uzasadnieniu pozytywnej decyzji. Z akt wynika także, że wydając po raz trzeci w dniu ... 2014 r. pozytywną decyzję o warunkach zabudowy Wójt Gminy Z. W. poprzedził ją zgodnie z przepisami ustawy z ... 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projektem decyzji, który sporządzony został przez upoważnioną osobę i został uzgodniony postanowieniem z dnia ... 2014 r. (znak: GDDKiA - ...) przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a także przekazany do uzgodnienia Staroście T. pismem z dnia ... 2013 r. (znak: ...). Przepis art. 4 ust. 2 przywołanej ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje możliwość zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w niniejszej sprawie jest okolicznością bezsporną. Po myśli przywoływanej ustawy określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Decyzję taką wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po odpowiednich uzgodnieniach przewidzianych przepisami prawa, badając czy zostały spełnione wszystkie przesłanki określone treścią przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy. Zasadniczą kwestią dla ustalenia warunków zabudowy jest ustalenie granic obszaru analizowanego, który wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, o czym stanowi § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 przywoływanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analizując akta sprawy należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji wydając dnia ....2014 r. decyzję uchyloną zaskarżoną decyzją, prawidłowo zastosował przepis § 3 ust. 2 tego rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznaczając na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Nie budzi także wątpliwości w ocenie Sądu przeprowadzona analiza. Wynika z niej m.in., że działki nr ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... tj. działki sąsiednie wobec działek wskazanych we wniosku J. K. są zabudowane zabudową mieszkaniową wielorodzinną oraz jednorodzinną a dwie inne (również sąsiednie) działki nr ..., ... są zabudowane zabudową usługową: pawilon-handlowy i przychodnia lekarska – na co należy zwrócić szczególną uwagę, ma to bowiem istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Okoliczności tych odwołujący się od pozytywnych decyzji Wójta Gminy Z. W. nie negowali na jakimkolwiek etapie postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego. Zatem uprawnione jest stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji o kontynuacji funkcji w związku z zamierzoną budową kolejnego pawilonu handlowego. Nie można natomiast podzielić wyrażonego w zaskarżonej decyzji stanowiska, iż "W okolicznościach niniejszej sprawy określenie obszaru oddziaływania inwestycji powinno również nastąpić z uwzględnieniem oddziaływania poprzez hałas a także związane z tym przyszłe rozwiązania komunikacyjne." Co prawda organ wyrażając taki pogląd powołał się na wyrok tutejszego Sądu z dnia 4 grudnia 2013 r.- II SA/Bd 814/13, w którym m.in. stwierdzono, że "W okolicznościach niniejszej sprawy określenie obszaru oddziaływania inwestycji winno nastąpić z uwzględnieniem oddziaływania poprzez hałas" oraz, że "...co do zasady hałas związany z planowaną inwestycją może być nawet powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, o ile sam rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiłby zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego układu urbanistycznego". Pomijając fakt, że jest to wyrok nieprawomocny od którego złożono nierozpoznaną jeszcze skargę kasacyjną, należy zwrócić uwagę, że sąd użył określenia "W okolicznościach kontrolowanej sprawy..." oraz "... hałas... może być..." Jednakże z uzasadnienia tego wyroku wynika, że sąsiadującą zabudową dla zamierzonej inwestycji w postaci pawilonu handlowego były tylko i wyłącznie domy jednorodzinne. Natomiast w niniejszej sprawie – o czym już wspomniano - na dwóch działkach sąsiednich jest zabudowa usługowa (pawilon handlowy i przychodnia lekarska). Warto w związku z tym wskazać na inny wyrok, przywołany zresztą w ww. wyroku, a mianowicie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 marca 2012 r. IV SA/Po 1223/11, gdzie wyrażono pogląd, że "Hałas związany z planowaną inwestycją mógłby być powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, o ile sam rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiałby zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego układu urbanistycznego. W przypadku jeżeli planowany rodzaj inwestycji odpowiada dotychczasowej funkcji istniejącej zabudowy, dochodzenie konkretnej ochrony przed hałasem powinno nastąpić na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę." W związku z tym orzeczeniem należy zwrócić uwagę na użyty w nim zwrot "mógłby być" oraz - jak to już powyżej dwukrotnie wskazano- że w realiach niniejszej sprawy niewątpliwie istnieje kontynuacja dotychczasowej funkcji istniejącej zabudowy, z uwagi na istniejący już pawilon handlowy. Odnosząc się jeszcze do przytoczonego wcześniej stanowiska organu odwoławczego w sprawie rozwiązań komunikacyjnych, wypada tylko zauważyć, że organ ten już w swojej pierwszej decyzji (... r.) stwierdził, że zamierzona inwestycja ma dostęp do drogi publicznej oraz że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ nie bada, czy droga spełnia wymogi techniczne określone przez odpowiednie przepisy. Dla organu wiążąca jest bowiem decyzja o uznaniu danej drogi za drogę publiczną - w przypadku drogi gminnej uchwała rady gminy, podejmowana po zasięgnięciu opinii zarządu powiatu - art. 7 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy musi tylko ustalić czy istnieje dostęp do drogi publicznej (co w niniejszej sprawie nastąpiło), nie może natomiast oceniać parametrów tej drogi. Warto też – skoro już mowa o wcześniejszym rozstrzygnięciu organu odwoławczego w niniejszej sprawie - w tym miejscu sięgnąć do drugiego rozstrzygnięcia tegoż organu w niniejszej sprawie, a mianowicie do decyzji z ... 2013 r. ..., gdzie zajęto zupełnie odmienne stanowisko niż w zaskarżonej decyzji, stwierdzając w decyzji z ... 2013 r., że "odniesie się ... do zarzutów ...dotyczących uciążliwości związanych ze wzmożonym hałasem, wibracjami oraz ruchem samochodowym na obecnym etapie procesu inwestycyjnego ma jedynie charakter hipotetyczny i nie może stanowić podstawy do wydania negatywnego dla inwestora rozstrzygnięcia". To stanowisko odmienne od wyrażonego w zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu zasługuje w pełni na aprobatę. Rozpatrywanie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy kwestii obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji ma bowiem zdecydowanie wąski zakres. Ustalenia organów w tej kwestii koncentrują się tylko i wyłącznie na ustaleniu, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. W świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może odmówić więc ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy (oczywiście oprócz spełnienia się innych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 cyt. ustawy) teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Stwierdzenie przez organ, że teren inwestycji ma dostęp dla drogi publicznej, zobowiązywało zatem organ do ustalenia warunków zabudowy do planowanej inwestycji i nie można na takich drogach wprowadzać ograniczeń co do ilości przejeżdżających nią samochodów, np. celem ograniczenia hałasu. Niewątpliwie należy generalnie zauważyć, że każda dodatkowa inwestycja realizowana w już istniejącej zabudowie zawsze będzie powodować pewne niedogodności. Zauważyć jednak wypada, że żaden przepis nie zawiera uprawnień pozwalających na ograniczanie zabudowy na działkach sąsiednich z powodu pojawienia się dyskomfortu w dalszym zamieszkiwaniu. O ile więc z życiowego punktu widzenia wydaje się być zrozumiałym dążenie sąsiadów terenu objętego inwestycją do zagwarantowania sobie niepogarszania dotychczasowego komfortu korzystania z własnych nieruchomości (m.in. poprzez niezwiększanie ruchu na drodze publicznej), o tyle nie może to być przesłanką o charakterze prawnym, powodującą odmowę wydania pozytywnej decyzji. Dlatego też należało przyznać rację skarżącemu wywodzącemu, że organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy przyjął, że organ pierwszej instancji nie dokonał ustaleń faktycznych w zakresie mającym bezpośredni wpływ na wydanie rozstrzygnięcia w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji oraz że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wziął pod uwagę poziom wpływu tego obiektu na otoczenie, słusznie przyjmując, że wpływ ten nie będzie odbiegał od wpływu podobnych obiektów znajdujących się w sąsiedztwie, wskazując jednocześnie – zgodnie z bezspornymi ustaleniami – że w sąsiedztwie planowanego budynku znajduje się również budynek o charakterze handlowym i że oddziaływanie planowanego obiektu będzie występowało na zbliżonym poziomie do już istniejącego budynku. W tym stanie rzeczy uznając, iż zostały spełnione przesłanki zawarte w przywołanych przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając skargę -na podstawie tych przepisów, uchylono zaskarżoną decyzję i dlatego orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku, rozstrzygnięcie w pkt 2 opierając na przepisach art. 152 tej ustawy, a zwarte w pkt 3 – na przepisach art. 200 tej ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania organu wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku, które po myśli art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są dla organu wiążące tak jak i wyrażone powyżej oceny. Ochrona ładu przestrzennego – która jest zasadniczym celem ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym już w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu - art. 6 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r.