II SA/Bd 814/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącej [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. nakazuje zwrócić skarżącej M. G. ze Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy) [...] ([...]) złotych tytułem nadpłaconego wpisu. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy[...], na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm; zwanej w skrócie "p.z.p."), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267; zwanej "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku Centrum [...] Sp. z o.o. [...] S.K.A., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego, trzech masztów flagowych, banneru reklamowego wraz z infrastrukturą w tym miejscami parkingowymi, na działce nr 29/71, 29/73 w miejscowości[...]. Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca M. G. podnosząc, że planowana inwestycja nie odpowiada sąsiadującej zabudowie. Wskazała, iż działka, na której planowany jest pawilon handlowo – usługowy wraz infrastrukturą znajduje się blisko jej domu. Projektowany budynek ze względu na swoją wielkość (550 m2) nie wpisuje się w sąsiedztwo osiedla domków jednorodzinnych. Zdaniem odwołującej także lokalne rozwiązanie komunikacyjne nie są przystosowane do planowanej inwestycji: zgodnie z pkt 2.4 podpunkt e) skarżonej decyzji obsługa komunikacyjna planowanego obiektu będzie odbywała się z drogi gminnej tj. ul. [...]. Tymczasem jest to droga osiedlowa, służy do bezpośredniego dojazdu do posesji mieszkańców ul. [...]i ulic przyległych i nie jest przystosowana do samochodów dostawczych typu TIR, które będą dostarczały towar do projektowanego obiektu. Odwołująca podniosła ponadto, że podobnie jak przy poprzednim postępowaniu dotyczącym planowanego obiektu stroną powinna być [...] Dyrekcja [...]. Odwołująca podniosła, że lokalizacja planowanego obiektu się nie zmieniła, a inwestor jedynie celowo wydzielił działki nr 29/70 i 29/72, które fikcyjnie oddzielają inwestycję od pasa drogi krajowej nr 10 i tym samym wykluczają z postępowania GDDKiA, które w poprzednim postępowaniu nie uzgodniło decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. Zdaniem Kolegium skarżąca nie może być uznana za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Kolegium podniosło, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami są: inwestor (wnioskodawca), właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której będzie zlokalizowana inwestycja oraz właściciele nieruchomości, na które planowana inwestycja może oddziaływać. Oznacza to, że za strony postępowania można uznać właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, nie graniczących z nieruchomością objętą wydają decyzją o warunkach zabudowy, lecz także nieruchomości pozostających w zasięgu wpływów lub związku gospodarczym. Zdaniem Kolegium planowana inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość skarżącej. Skarżąca jest właścicielem nieruchomości oznaczonej nr działki 217. Działka ta jest oddzielona od nieruchomości objętej planowaną inwestycją drogą publiczną (ul. [...]). Wprawdzie działka skarżącej jest położona w obszarze analizowanym, lecz nie oznacza to automatycznie, że realizacja inwestycji wpłynie na prawa i obowiązki właściciela tej nieruchomości. Ewentualne uciążliwości związane z realizacją inwestycji mogą powodować faktyczne oddziaływanie na nieruchomość skarżącej, lecz nie dotyczą jej praw. Istnieje zatem interes faktyczny a nie prawny. Kolegium podniosło, że mogą zdarzyć się sytuacje, w których właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiedniej nieruchomości mogą być stroną postępowania dotyczącego warunków zabudowy. Będą nimi jednak wtedy, gdy oddziaływanie planowanej inwestycji będzie wykraczać poza granice nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie nieruchomość skarżącej nie pozostaje w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętej planowaną inwestycją, zaś planowana inwestycja nie ogranicza możliwości jej zagospodarowania. Organ wskazał, że jego stanowisko nie oznacza, że skarżąca nie będzie mogła zostać uznana za stronę postępowania w kolejnych etapach procesu inwestycyjnego tj. uzyskania pozwolenia na budowę. W skardze do sądu administracyjnego M. G. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji Kolegium zarzucając jej naruszenie: • art. 28 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania oraz • art. 53 ust. 4 p.z.p. poprzez brak uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z GDDKiA w B. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego materialnego, ale także z prawa cywilnego. Ponadto w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu strony nie można utożsamiać z podmiotem charakteryzującym się cechami wskazanymi w art. 28 k.p.a. (tak teza 4 komentarza do art. 59 w I. Zachariasz - "Komentarz do art. 53 ustawy o planowaniu..." Lex. 2013 r.). Jednocześnie skarżąca argumentowała, że na rzecz tego, iż jest stroną w postępowaniu przemawia subiektywna teoria strony. W ocenie skarżącej planowana inwestycja może oddziaływać na jej nieruchomość, a nawet już oddziałuje – poprzez utratę atrakcyjności i wartości działki. W następstwie pozytywnej decyzji Wójta dla planowanej inwestycji może być później wydane orzeczenie godzące w prawem chronione interesy skarżącej poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzysta z przysługujących jej praw do nieruchomości. Budowa pawilonu handlowo – usługowego będzie godziła w dotychczasowy ład i porządek, spokój w miejscu zamieszkania skarżącej. Prawo do spokoju, ciszy, wolność od zgiełku licznych zapewne osób, które będą odwiedzać pawilon handlowo – usługowy godzi w dobra osobiste skarżącej objęte ochroną z Kodeksu cywilnego jak i innych ustaw. Realizacja inwestycji będzie także naruszać dobro osobiste skarżącej w postaci prawa do korzystania z czystego środowiska. Skarżąca podniosła ponadto, że organ wadliwie uznał, iż planowana inwestycja harmonizuje z istniejącą zabudową jednorodzinną. Skarżąca zarzuciła również, że istniejąca droga nie jest wystarczająca dla ruchu samochodów dostawczych, mających pewnikiem dojeżdżać do planowanego pawilonu handlowo – usługowego. W uzasadnieniu skargi zarzucono także, że organ odwoławczy nie odnosząc się do argumentów merytorycznych skarżącej zawartych w odwołaniu, a poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że skarżąca nie jest stroną postępowania narusza art. 8, 9, 11, 139, 140 i 107 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska skarżącej Niezasadne są zarzuty skarżącej dotyczące braku udziału w postępowaniu GDDKiA w B. oraz braku możliwości pogodzenia planowanej inwestycji z istniejącą w jej sąsiedztwie zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Należy zauważyć, że powodem umorzenia postępowania przez Kolegium była okoliczność braku przymiotu strony po stronie skarżącej, tj. braku możliwości podnoszenia przez nią jakichkolwiek argumentów merytorycznych. Rozstrzygając zatem wyłącznie kwestię formalną i nie odnosząc się zatem do argumentów skarżącej organ nie naruszył wskazanych przez skarżącą przepisów k.p.a. Odmowa uznania danego podmiotu za stronę postępowania powoduje bowiem że polemika z argumentacją merytoryczną tegoż podmiotu jest przedwczesna. Zasadnie natomiast skarżąca podnosi, iż błędnie organ uznał, że nie ma ona przymiotu strony. Przepisem, który określa cechy strony postępowania administracyjnego jest art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowym wyznacznikiem tego, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego jest zatem to, czy posiada on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją konkretnego podmiotu prawa w zakresie prawa materialnego. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że interes prawny musi być bezpośredni, konkretny, realny, rozumiany jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Dany podmiot nie może zatem zostać uznany za stronę postępowania administracyjnego, w sytuacji w której nie można ustalić przepisu prawa materialnego z którego można byłoby wywieść jego konkretne prawa lub obowiązki. W przedmiotowej sprawie organ uznał, że skarżąca nie posiadają interesu prawnego, a zatem przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Swoje stanowisko organy uzasadniły tym, że nieruchomość skarżącej nie graniczy bezpośrednio z działką objęta terenem inwestycji. Tym samym organ uznał, że wydana decyzja o warunkach zabudowy nie wywiera żadnego wpływu na uprawnienia właścicielskie skarżącej. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy określenie kręgu stron postępowania następuje w oparciu o powołany na wstępie art. 28 k.p.a. i sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływań zamierzenia inwestycyjnego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym uprawnienie do bycia stroną postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy nie jest sztywno i bezwzględnie zastrzeżone wyłącznie dla właścicieli (użytkowników wieczystych) działek graniczących z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być więc nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, ale również innej działki znajdującej się w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. II OSK 188/08, z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. II OSK 172/11, z dnia 19 maja 2010 r. sygn. II OSK 917/09). W związku z powyższym przyjąć należy, że stronami postępowania są właściciele tych nieruchomości, na które planowana inwestycja będzie miała oddziaływanie. Oddziaływanie to może z kolei rozciągać się nie tylko nie nieruchomości sąsiednie, lecz również na nieruchomości położone dalej, nie graniczące z terenem inwestycji. A zatem o interesie prawnym (a co za tym idzie przymiocie strony) innych poza inwestorem osób w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. W każdej zatem konkretnej sprawie tego rodzaju organ wydający decyzję ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać czy - a jeśli tak to jak daleko - sięgać będzie oddziaływanie i jego charakter planowanej inwestycji (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 116/07). Tym samym powołana przez organ okoliczność, iż teren inwestycji nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością skarżącej, lecz znajduje się po drugiej stronie drogi publicznej nie oznacza automatycznie, że nieruchomość skarżącej znajduje się poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji. Ustalenie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji i gabarytów projektowanego obiektu. Wprawdzie szczegółowe parametry techniczne nie są badane na etapie ustalania warunków zabudowy, niemniej jednak ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko w etapie pozwolenia na budowę, wydawanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, lecz już we wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, w ramach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto podkreślić należy, że ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy są wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę. W okolicznościach kontrolowanej sprawy określenie obszaru oddziaływania inwestycji winno nastąpić z uwzględnieniem oddziaływanie poprzez hałas. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, iż co do zasady hałas związany z planowaną inwestycją może być nawet powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, o ile sam rodzaj planowanej inwestycji uniemożliwiłby zachowanie poziomu hałasu właściwego dla istniejącego układu urbanistycznego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1223/11, publ. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 1146103). W kontrolowanej sprawie porównując wielkość planowanego obiektu do sąsiadującej zabudowy (domy jednorodzinne) nie sposób uznać, że w związku z użytkowaniem planowanego obiektu, znacznie przekraczającego przeciętną wielkość budynku w sąsiedztwie, jego wpływ na otoczenie będzie na takim samym poziomie jak otaczającej ją zabudowy. Konieczność zapewnienia dostaw oraz ilość miejsc planowanych miejsc parkingowych wskazują, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na wielkość ruchu co najmniej na tych fragmentach ciągów komunikacyjnych, które bezpośrednio przylegają do planowanej inwestycji – a w konsekwencji także na nieruchomości, które znajdują się po drugiej stronie tych części dróg, które przylegają do granic nieruchomości, na której ma być umieszczona planowana inwestycja. Brak rozważenia sprawy w powyższym zakresie oznacza, iż organ dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż skarżąca ma przymiot strony w postępowaniu. Ze względu na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając wysokość należnego wpisu. O zwrocie nadpłaconego wpisu (pkt 4 wyroku) orzeczono stosownie do art. 225 p.p.s.a.