I OSK 895/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1145/14 w sprawie ze skargi T. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2014r. sygn. akt II SA/Rz 1145/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę T[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T[...] z dnia 11 lipca 2014r. nr S[...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 30 [...] r. T[...] zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy N[...] o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego podając, że od 2005r. jest osobą niepełnosprawną, a nikt nie poinformował go o przysługującym mu z tego tytułu uprawnieniu. Wobec tego domaga się wyrównania owego świadczenia za okres od dnia 1 stycznia 2005r. do 30 listopada 2013r. Decyzją z dnia 6 [...]r. nr G[...] Burmistrz Miasta i Gminy N[...]odmówił przyznania żądanego świadczenia za okres od dnia 1 stycznia 2005r. do 30 listopada 2013 r. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że w myśl przepisu art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013r. poz. 1456 ze zm.), dalej powoływanej jako ".u.ś.r.", zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem z przedłożonego orzeczenia z dnia 19 marca 2014 r. wynika, że choć niepełnosprawność strony istnieje od 2005r., to jednak ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 23 grudnia 2013r., a zatem w ocenie organu prawo do zasiłku przysługuje dopiero od tej daty. W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji złożył T[...], podkreślając, że jego niepełnosprawność istnieje od 2005r. Decyzją z dnia 11 lipca 2014r. nr S[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T[...] utrzymało w mocy decyzję o odmowie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności strona legitymuje się dopiero od dnia 23 grudnia 2013 r., choć niepełnosprawność istnieje od 2005r., zaś zgodnie z treścią art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. decydujące znaczenie ma nie sam fakt niepełnosprawności, lecz ustalenie jego określonego stopnia. T[...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T[...] domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i polecenia organowi wypłaty zaległego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T[...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 listopada 2014r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę T[...] na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T[...] wyjaśniając, że nie każda niepełnosprawność stwarza uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego, a jedynie – jak wynika z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r., w przypadku osoby niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat – niepełnosprawność w stopniu znacznym. Ta zaś – jak wynika z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności skarżącego z dnia 19 marca 2014r. – datuje się od dnia 23 grudnia 2013 r. Jednocześnie w wyroku podkreślono, że decyzja w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego ma charakter aktu związanego i przyznanie takiego prawa jest możliwe jedynie w przypadku ziszczenia się wszystkich przesłanek określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Sąd podkreślił, że skoro przepisy art. 24 ust. 2 i 2a u.ś.r. określają, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, a jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, to brak było podstawy do przyznania tego prawa za okres od 2005r. do 30 listopada 2013r. Jak wynika z orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności z dnia 19 marca 2014r. wniosek został złożony dopiero w dniu 23 grudnia 2013r. W ocenie Sądu świadczenie zatem za okres poprzedzający dzień 1 grudnia 2013r. nie było należne. W końcowej części wyroku Sąd wskazał, że przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r. został dodany ustawą z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 223 poz. 1456) i stanowi dostosowanie treści u.ś.r. regulującej zasady przyznawania zasiłku, jako świadczenia uzależnionego m.in. od niepełnosprawności, do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007r. sygn. akt P 28/07. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł T[...], zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.)., dalej powoływanej jako "P.p.s.a", naruszenie przepisów postepowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo że zachodzą przesłanki do uchylenia przedmiotowej decyzji; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, a to przez naruszenie art. 7 K.p.a. w następstwie niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieuwzględnienia słusznego interesu obywatela, oraz art. 77 K.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego. W skardze kasacyjnej podkreślono, że warunkiem koniecznym do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego jest zaświadczenie o stopniu niepełnosprawności, które wskazuje, że dana osoba jest niepełnosprawna w stopniu znacznym. Takie zaświadczenie zostało wydane względem skarżącego dnia 19 marca 2014r. z jednoczesnym wskazaniem, że niepełnosprawność powstała już w roku 2005. Względem skarżącego wydano zatem orzeczenie o niepełnosprawności, która występowała od 2005r., ale dopiero w 2013 r. wydano orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym, uprawniające do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego. Autor skargi kasacyjnej przypomniał następnie, że orzeczenie o niepełnosprawności i orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nie są decyzjami tożsamymi, o czym świadczy fakt ich rozróżnienia w art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Skarżący podkreślił, że orzeczenie o niepełnosprawności dotyczy osoby, która nie ukończyła 16 roku życia, natomiast orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydaje się względem osób, które 16 rok życia ukończyły. Dalej w skardze kasacyjnej wywiedziono, że skoro skarżący urodził się dnia 25 czerwca 1963r., w związku z czym w 2005r., kiedy niepełnosprawność zaistniała miał 42 lata, zatem więcej niż 16 lat (wiek stanowiący granicę wydania orzeczenia o niepełnosprawności), to a contrario, jeśli skarżący w 2005r., przekroczył już wiek, w którym orzekano o niepełnosprawności, a uzyskał wiek, uprawniający do orzekania o stopniu niepełnosprawności, to należy przyjąć, że już w 2005r. był on niepełnosprawny w stopniu znacznym, skoro taki stopień wskazuje się w orzeczeniu z dnia 19 marca 2014r., a w nim wskazuje się z kolei, że niepełnosprawność istnieje od 2005r.. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temuż Sądowi oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Odnosząc się natomiast do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy wskazać, iż nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem jakkolwiek skarżący zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie norm o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 K.p.a.), to w istocie odwołuje się do tych samych okoliczności, na których oparły swe rozstrzygnięcia organy obu instancji i które to ustalenia Sąd I instancji bez zastrzeżeń zaakceptował. W sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżący legitymuje się orzeczeniem z dnia 19 marca 2014r., o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności. Z powyższego orzeczenia wynika istotna okoliczność – data powstania u skarżącego znacznego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu tym ustalono także datę powstania niepełnosprawności skarżącego, przy czym należy zaakcentować, iż skarżący analizując ów dokument wyraźnie wskazuje – powołując się na treść art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011r., nr 127, poz. 721 ze zm.) – na rozróżnienie między orzeczeniem o niepełnosprawności i o stopniu niepełnosprawności. Jeżeli zatem przepis art. 16 ust. 2 u.ś.r. stanowi, iż zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to skarżącemu – jako osobie dorosłej – zasiłek ów nie przysługuje za okres do dnia 1 grudnia 2003r. (art. 24 ust. 2 i 2a u.ś.r.). Skarżący bowiem nie legitymuje się innym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności niż to, które złożył w toku niniejszego postępowania, a to oznacza, że nawet wykorzystując ww. regulację art. 24 ust. 2a u.ś.r. brak jest w niniejszej sprawie okoliczności, które pozwalałyby uznać, że skarżący spełniał przed dniem 1 grudnia 2013r. – opisaną w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. – przesłankę do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Z punktu widzenia możliwości przyznania zasiłku pielęgnacyjnego pozbawione znaczenia jest natomiast wskazanie zawarte w przedłożonym przez skarżącego orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności, iż "niepełnosprawność istnieje od - 2005r.". Jakkolwiek powyższe wskazanie nie znajduje oparcia w treści art. 4a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu niepełnosprawnych, skoro skarżący nie był w owym czasie osobą, która nie ukończyła 16 roku życia, to dodatkowo należy wskazać, iż wnioskowanie a contrario, na które skarżący powołuje się – chcąc wykazać, iż ustalony w orzeczeniu znaczny stopień niepełnosprawności istnieje nie od dnia 23 grudnia 2013r. a od 2005r. – nie może być użyteczne dla wyprowadzenia powyższego wniosku, bowiem rozumowanie a contrario (z przeciwieństwa) opiera się na porównaniu istotnych cech dwóch stanów faktycznych i jest ono dopuszczalne wyłącznie, gdy obowiązuje norma bezpośrednio określająca skutki prawne dla danego stanu faktycznego. Tym samym z faktu, że znaczny stopień niepełnosprawności skarżącego istnieje od dnia 23 grudnia 2013r. nie można w drodze przeciwieństwa wyprowadzić wniosku o tym, że ów stopień niepełnosprawności istniał u skarżącego także przed ta datą, skoro ustalono u skarżącego niepełnosprawność od 2005r., a skarżący w tym czasie przekroczył już wiek 16 lat. Wskazać nadto wypada, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia niepełnosprawności jest postępowaniem sformalizowanym, a tym samym organ administracji rozpoznając sprawę w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania ani stopnia niepełnosprawności, ani też daty, od której niepełnosprawność ta istnieje (vide: wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 259/12; wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 października 2012r. sygn. akt II SA/Ke 625/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc precyzyjne ustalenie daty powstania znacznego stopnia niepełnosprawności skarżącego zawarte w orzeczeniu z dnia 19 marca 2014r. zasadnie uniemożliwiło organom administracji prowadzenie w ramach niniejszego postępowania dywagacji, które prowadziłyby do ustalenia innej daty powstania owego stopnia niepełnosprawności. Tym samym uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (art. 258 – 261 P.p.s.a.).