I OSK 259/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 696/11 w sprawie ze skargi A. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 696/11, oddalił skargę A. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zastępca Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., działając z upoważnienia Wójta Gminy G., decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], odmówił przyznania A. Ż. świadczenia w formie zasiłku pielęgnacyjnego. Uznał bowiem, iż wnioskodawczyni nie spełnia wymogów do jego przyznania, gdyż w orzeczeniu o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nie określono daty wystąpienia niepełnosprawności. Powołał się przy tym na art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Odwołując się od decyzji organu I instancji A. Ż. podniosła, że jest osobą schorowaną, słabowidzącą, systematycznie leczącą się u kilku lekarzy, a wadę wzroku ma od dawna – od dziecka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] września 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy powyższą decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji przytoczył regulację zawartą w art. 16 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz niepełnosprawność ta powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Wskazano, że z przedłożonego wraz z wnioskiem orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] sierpnia 2011 r. wynika, iż A. Ż. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, jednakże daty, od której istnieje niepełnosprawność nie można ustalić. Zdaniem Kolegium organy rozpoznające wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie są kompetentne do ustalania we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ są związane w tej materii orzeczeniem wydanym przez uprawnioną jednostkę, tj. zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności. Orzeczenie to nie może być zastąpione żadnym innym dokumentem, ani tym bardziej domniemaniem, że niepełnosprawność w rozumieniu art. 16 ust. 3 cytowanej ustawy mogła powstać przed ukończeniem przez stronę 21 roku życia. Takie stanowisko potwierdzają przywołane w uzasadnieniu decyzji wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Skargę na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. Ż., kwestionując jej zasadność. Powtórzyła argumentację dotyczącą występowania u niej wrodzonej wady krótkowzroczności, która nadal postępuje. Do skargi załączyła zaświadczenie lekarskie, z którego wynika, że nosi szkła korekcyjne od 8 roku życia, a tego typu wada jest wrodzona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę stwierdził, iż stosownie do treści art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (ust. 1). Zasiłek pielęgnacyjny po myśli ust. 2 powołanego przepisu przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia (ust. 3 art. 16). Sposób i tryb prowadzenia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku pielęgnacyjne regulują przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.). W ust. 1 § 6 tego aktu określono, iż postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wszczyna się na podstawie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, którego wzór określa załącznik nr 6 do rozporządzenia. W ust. 2 § 6 wymieniono dokumenty, jakie należy dołączyć do wniosku, w tym orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem daty powstania niepełnosprawności (pkt 2 ust. 2 § 6). Przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego dla osoby niepełnosprawnej powyżej 16 roku życia uzależnione jest zatem od spełnienia łącznie dwóch przesłanek, tj. legitymowania się przez taką osobę orzeczeniem zespołu do spraw niepełnosprawności zaliczającym do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności oraz wskazaniem w tym orzeczeniu, że niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21 roku życia. Powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Sąd stwierdził, że skarżąca wykazała umiarkowany stopień niepełnosprawności, ustalony w orzeczeniu Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] sierpnia 2011 r. W orzeczeniu tym jednak nie określono od kiedy istnieje niepełnosprawność, o czym świadczy zapis w pkt IV – "nie można ustalić". Wskazał, iż pogląd dotyczący braku podstaw do samodzielnego ustalania przez organy rozpoznające wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego daty powstania niepełnosprawności został utrwalony w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, (p. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 576/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 662/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 151/08). Organami uprawnionymi do orzekania o stopniu niepełnosprawności są, zgodnie z ustawą z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wyłącznie powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja, oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja (art. 6 ust. 1 tej ustawy). Od orzeczenia wojewódzkiego zespołu, zgodnie z art. 6c ust. 8 powołanej wyżej ustawy, przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych w terminie 30 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem wojewódzkiego zespołu, który orzeczenie wydał. Orzeczenia te nie mogą być zastąpione żadnym innym dokumentem, ani tym bardziej domniemaniem wskazującym, że niepełnosprawność w rozumieniu art. 16 ust. 3 ustawy mogła powstać przed ukończeniem przez osobę ubiegającą się o zasiłek pielęgnacyjny 21 roku życia. Z tego względu zaświadczenie lekarskie, jakim dysponuje skarżąca stwierdzające, że nosi ona szkła kontaktowe od 8 roku życia i tego typu wada jest wadą wrodzoną, nie może zastąpić wymaganego prawem orzeczenia właściwej jednostki orzeczniczej ze wskazaniem daty powstania niepełnosprawności. Decyzja w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie ma charakteru decyzji uznaniowej, co oznacza, że wnioskodawca powinien spełnić przewidziane prawem wymogi, gdyż tylko wówczas istnieje podstawa prawna do jej wydania zgodnie z żądaniem strony. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmawiając przyznania A. Ż. zasiłku pielęgnacyjnego z uwagi na brak określenia w orzeczeniu Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] sierpnia 2011 r. daty, od której powstała niepełnosprawność działało zgodnie z prawem. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna została oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a. W skardze kasacyjnej A. Ż. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 16 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 6 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie iż niepełnosprawność powstała w wieku poniżej 21 roku życia może zostać dokonane tylko przez Powiatowy Zespół Orzekania o Niepełnosprawności. Nadto naruszenie prawa procesowego - art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez ich niezastosowanie. Zarzuciła także Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odpowiada prawu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, iż ani przepis art. 16 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych ani § 6 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne nie zabraniają dopuszczenia innych niż orzeczenie o niepełnosprawności dowodów wskazujących na datę powstania niepełnosprawności. Przepisy procedury administracyjnej nakładają na organy obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a materiał dowodowy winien być zebrany w sposób wyczerpujący. Zatem nie stosując się do tych wymogów organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego. W konsekwencji czego sprawa nie została należycie wyjaśniona, stąd zaskarżony wyrok akceptujący wadliwe decyzji nie powinien się ostać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz na podstawie naruszenia przepisów prawa procesowego. Kasatorka zarzuciła nadto Sądowi I instancji nieprawidłowe przyjęcie, iż będąca przedmiotem skargi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odpowiada prawu. Przy czym powołując się na naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego autorka skargi kasacyjnej nie wskazała czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy nie naruszając przepisów prawa procesowego ani materialnego, skutkiem czego wydał prawidłowe orzeczenie. Sprawa została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, a Sąd dysponował pełnym materiałem dowodowym, który był potrzebny do rozpoznania skargi. Przyjęcie za własne ustaleń faktycznych dokonanych przez organy wypowiadające się w sprawie było trafne. W świetle poniższych wywodów zarzut pominięcia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania przez organy, polegający na zaniechaniu przeprowadzenia na fakt niepełnosprawności skarżącej dodatkowych dowodów, uchybiający zdaniem kasatorki art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a. nie jest zasadny. Jak bowiem podano w skardze kasacyjnej przepisy postępowania administracyjnego są stosowane jedynie w sprawach nieuregulowanych. Tymczasem sprawa określenia stopnia niepełnosprawności i daty jej powstania została uregulowana w sposób precyzyjny i ten tryb został w sprawie wyczerpany. Również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przepisu prawa materialnego, a to art. 16 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezasadny. Zgodnie z regulacją zawartą w ust. 2 art. 16 tej ustawy zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: niepełnosprawnemu dziecku; osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz osobie, która ukończyła 75 lat. Regulacja ta nie znajdzie zastosowania w rozpoznawanej sprawie albowiem Pani A. Ż. nie należy do kręgu podmiotów w nim wymienionych. Natomiast po myśli art. 16 ust. 3 przedmiotowej ustawy osoby powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności może być przyznane powyższe świadczenie, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Zatem w takim wypadku muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki: osoba, która ubiega się o to świadczenie winna legitymować się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz niepełnosprawność ta winna powstać w wieku do ukończenia 21 roku życia. Ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera w swojej treści słowniczek pojęć użytych w tym akcie prawnym (art. 3 ustawy). W słowniczku tym znajduje się między innymi zdefiniowane na potrzeby ustawy o świadczeniach rodzinnych pojęcie "umiarkowany stopień niepełnosprawności". Zgodnie z art. 3 pkt 20, gdy w ustawie o świadczeniach rodzinnych mowa o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oznacza to: a) niepełnosprawność w umiarkowanym stopniu w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do II grupy inwalidów; Obowiązujące przepisy nie pozwalają zatem ustalać w inny sposób, niż wskazany w treści art. 3 pkt 20 tego aktu prawnego, wymaganej dla przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego przesłanki niepełnosprawności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia niepełnosprawności jest postępowaniem sformalizowanym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721) do orzekania w tych sprawach zostały powołane powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja. Są one jedynymi organami uprawnionymi do orzekania o stopniu niepełnosprawności. Z uwagi na treść art. 16 ust. 3 cytowanej ustawy zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, który to fakt może być wykazany wyłącznie orzeczeniem wskazanych organów. Rozpoznając przeto sprawę w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku wnioskodawcy, który ukończył 16 rok życia organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania stopnia jego niepełnosprawności, a także czasu, od którego niepełnosprawność ta istnieje. Skarżąca, stosownie do treści § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne dołączyła do wniosku orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 25 sierpnia 2011 r. Po myśli § 13 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 138, poz. 1315) określenie daty lub okresu powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności jest obligatoryjnym elementem orzeczenia o niepełnosprawności, a zatem stanowi istotną część merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wskazać nadto trzeba, iż zgodnie z treścią § 14 ust. 4 tegoż rozporządzenia, w przypadku braku możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności jest zobowiązany zamieścić w treści orzeczenia określone sformułowanie - "nie da się ustalić". Powyższe oznacza, iż ustawodawca wymaga, aby w orzeczeniu właściwej jednostki do spraw orzekania o niepełnosprawności zostało wprost i bez żadnych wątpliwości ustalone, iż niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia. Przedstawione przez skarżącą orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. przesądza zatem kwestię nie tylko stopnia jej niepełnosprawności, ale także fakt, iż daty powstania niepełnosprawności nie można ustalić. Organ administracyjny rozpoznający wniosek w przedmiocie uprawnień skarżącej do zasiłku pielęgnacyjnego jest związany zawartym w nim rozpoznaniem oraz innymi jego elementami mającymi znamiona stanowczego rozstrzygnięcia. Orzeczenie Zespołu do Spraw Niepełnosprawności wydane na podstawie przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie może być zatem zastąpione żadnym innym dokumentem, tym bardziej zaświadczeniem lekarza o wadzie wzroku ani dowodem z zeznań świadków co do niezbędnych elementów orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wymagane jest bowiem orzeczenie organu powołanego do tego celu. Jest to oczywiście ograniczenie postępowania co do zakresu i sposobu prowadzenia postępowania dowodowego przez organ pomocowy, lecz ma to uzasadnienie w specyfice materii. Rzeczą skarżącej było ewentualne kwestionowanie owego orzeczenia we właściwym trybie odwoławczym, czego nie uczyniła godząc się z jego treścią i skutkami. Dlatego nie doszło również do uchybienia art. 1 P.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), oddalił skargę kasacyjną.