II SA/Rz 634/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Gminy Miasto [..] jest decyzja Wojewody [..] w [..] z dnia [..] marca 2014 r. nr [..] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, którą wydano w następującym stanie sprawy: Podaniem z 20 sierpnia 2013 r. E.F. zwróciła się do Prezydenta Miasta [..] o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, oznaczonych jako działki nr [..] położonych w dzielnicy D. w R. przeznaczonych pod budowę zalewu na rzece [..]. Postanowieniem z dnia [..] maja 2013 r. Wojewoda [..] wyłączył od rozpoznania sprawy Prezydenta Miasta [..] wyznaczając w jego miejsce Starostę Powiatu [..]. Decyzją z dnia [..] stycznia 2013 r. nr [..], Starosta Powiatu [..] orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 733/2 o pow. 0,7390 ha i nr 746 o pow. 0,5992 położonych w [..] i odmówił zwrotu działki nr 732/6 o pow. 0,5032 ha. Jednocześnie zobowiązał w/w do zwrotu na rzecz Gminy Miasto [..] zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 24.291,00 zł, płatnego w terminie 2 miesięcy od daty wykonalności decyzji. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 141, art. 142 oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), a także art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej: "Kpa". W ocenie organu I instancji na zwracanych wnioskodawczyni nieruchomościach nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Zgodnie bowiem z treścią umów, na mocy których Skarb Państwa nabył od E.F. nieruchomości (umowa z dnia [..] kwietnia 1971 r. Rep. A nr [..]) miał być zrealizowany stopień wodny i zalew na rzece [..] w [..]. E.F. była poprzednią właścicielką działek nr 746 i 733/2 w obr. [..] [..]. Natomiast działka nr 732/6 nie stanowiła jej własności, lecz E.P. Z kolei postępowanie dotyczące działki nr 1080/14 zostało wyłączone do odrębnego postępowania. W toku oględzin stwierdzono, że działka nr 746 jest w całości zachwaszczona i porośnięta "drzewami z nalotu". Istnieją na niej niewielkie fragmenty asfaltu o szerokości około 1,4 – 2 m stanowiące części utwardzonego ciągu pieszo-komunikacyjnego na sąsiedniej działce nr 801/2. Teren jest pofałdowany z ziemnymi ciągami komunikacyjnymi. Łączy się ona z umocnieniem betonowym w obrębie działek nr 745/2 i 744/1. Wzdłuż północno-zachodniej granicy działki nr 733/2 urządzony jest ciąg rowerowo-pieszy o szerokości 4 m i asfaltowej nawierzchni. Przy jego krawędzi istnieje pas trawiasty o szerokości 1,95 0 3,3 m. Wzdłuż prawej strony usytuowane są ławki i kosze na śmieci. Pozostała część działki porośnięta jest chwastami i drzewostanem. W tej części usytuowany jest zbiornik wodny – stawek, wraz z rowem odwadniającym. W południowo-wschodniej części istnieje skarpa. Teren jest pofałdowany. Na obu działkach nie stwierdzono żadnych urządzeń, ani obiektów kubaturowych. W świetle zatem dyspozycji art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznano, że działki te stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Nie urządzono na nim bowiem zalewu. Natomiast ciągi komunikacyjne nie są jego częścią i powstały przeszło 40 lat później, na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina Miasto [..] zarzuciła organowi I instancji niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności w zakresie realizacji celu wywłaszczenia. Wywłaszczone nieruchomości przeznaczone były, zgodnie z "Koncepcją zagospodarowania przestrzennego terenu projektowanego stopnia i zbiornika wodnego" pod stworzenie zielonego terenu rekreacyjnego. Tak też teren ten jest zagospodarowany. Skoro cel został zrealizowany, to data wykonania określonych inwestycji nie ma obecnie znaczenia. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [..], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Stan faktyczny ustalono prawidłowo i zasługiwał on na pełne podzielenie. Niewątpliwie na działkach nr 733/2 i 746 cel wywłaszczenia w postaci budowy zalewu na rzece [..] oraz stopnia wodnego nie został zrealizowany. Rzeczywisty, aktualny stan zagospodarowania działek nie mieści się w pojęciu "zalewu". Celem wywłaszczenia nie było natomiast stworzenie zielonego terenu rekreacyjnego. Dlatego orzeczony zwrot był zasady. Prawidłowo również ustalono kwotę zwaloryzowanego odszkodowania pomijając poczynione na działkach nakłady związane z opisanymi ciągami komunikacyjnymi, ponieważ nie mieściły się one w celu wywłaszczenia. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Gmina Miasto [..] domagając się stwierdzenia nieważności obu wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 136 ust 3 w zw. z art. 137 i art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i 77 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Organy wadliwie rozliczyły też nakłady poniesione przez Gminę w 2011 r. na przedmiotowych nieruchomościach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Z kolei postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. organ na mocy art. 9 Ugn wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 26 maja 2014 r. Gmina Miasto [..] dodatkowo zarzuciła naruszenie przepisów art. 9 i art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która bez podstawy prawnej określa termin zwrotu odszkodowania, a art. 141 ust. 2 tej ustawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji niezawierającej obligatoryjnego elementu w postaci obligatoryjnego orzeczenia o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwrotu odszkodowania. Strona skarżąca podkreśliła, że termin zwrotu nieruchomości powinien zbiegać się z terminem zwrotu odszkodowania, a oba te zdarzenia powinny być związane z ostatecznością decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, ale nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Sąd za prawidłowe uznaje ustalenia poczynione przez organy obydwu instancji, że cel wywłaszczenia na działkach aktualnie oznaczonych jako nr 733/2 i nr 746 nie został przez podmiot publiczny zrealizowany, a w konsekwencji za zgodne z prawem należało uznać zwrot nieruchomości an rzecz byłej właścicielki. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji została przytoczona w całości treść art. 136 i art. 137 ustawy. Ustalony stan faktyczny potwierdza, że zaistniały przesłanki do uznania nieruchomości za zbędną w rozumieniu art. 137 ustawy. Z treści aktu notarialnego nr Rep. [..] z dnia [..] kwietnia 1971 r. wynika, że E. F. zbyła na rzecz Skarbu Państwa działki nr 829/2, 829/4, 828/2, 827, 782/1 położone w gm. kat. [..] w związku z budową stopnia wodnego i zalewu na rzece [..] w [..] zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium MRN w [..] z dnia [..] listopada 1967 r. nr [..]. Brak realizacji celu wywłaszczenia potwierdziły oględziny w terenie. Gmina Miasta [..] za realizację celu wywłaszczenia uznaje realizację zielonego terenu wokół zalewu. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się projekt budowlany dotyczący zmiany pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta Miasta [..] Nr [..] znak [..] z dnia [..] czerwca 2011 r. w części dotyczącej lokalizacji ciągu pieszo - rowerowego i został opisany jako załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [..] lutego 2012 r. Stanowisko skarżącej nie jest uzasadnione. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt P.12/2011 (LEX nr 1231684) stwierdził, że art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz.651) w zakresie w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczy pospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podał, że obecna regulacja ustawowa zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawarta w art. 136 i nast. ustawy zapewnia, że po prawidłowym dokonaniu wywłaszczenia i zrealizowaniu celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej podmiot publiczny, który nabył wywłaszczoną nieruchomość, zwolniony jest z obowiązku "wiecznej realizacji" tego celu na wywłaszczonej nieruchomości. Jest on swobodny, oczywiście w ramach obowiązujących ustaw, albo do kontynuowania celu wywłaszczenia, albo do jego zmiany na inny cel, w tym również na cel prywatny, a więc na cel, który nie uzasadniałby wywłaszczenia tej nieruchomości. Swoboda ta wynika z nieadekwatności wzorca art. 21 ust. 2 Konstytucji i wyprowadzanej z tego przepisu zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Jak już wskazano, z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika konstytucyjny obowiązek uregulowania obowiązku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na rzecz ich poprzednich właścicieli, gdy dochodzi do zmiany realizowanego na niej celu. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na fakt, że inny sposób wykorzystania nieruchomości jest możliwy po zrealizowaniu celu na jaki nieruchomość została wywłaszczona. Sposób wykorzystania nieruchomości jednoznacznie wynikał z ww. aktu notarialnego, a realizacja tego celu nie nastąpiła. W wyroku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (LEX nr 1438128). Na kanwie tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 ustawy nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu. Przyjmując nawet tak korzystny dla Gminy Miasta [..] sposób liczenia terminów na realizację celu wywłaszczenia, to Sąd stwierdza, że ocena przeprowadzona przez organy o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia jakim była budowa stopnia wodnego i zbiornika jest prawidłowa. Zaskarżona decyzja jest wadliwa w części dotyczącej kwestii odszkodowania na co zasadnie w skardze wskazała Gmina Miasta [..] zarzucając naruszenie przez Wojewodę art. 141 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Wierzytelnością o której mowa w przytoczonej regulacji jest zwaloryzowane odszkodowanie, jakie obowiązany jest zwrócić na rzecz podmiotu publicznego - gminy - były właściciel nieruchomości (art. 141 ust. 1 i 2 ustawy) Sąd podziela w tym miejscu stanowisko WSA w Lublinie wyrażone w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Lu 171/13, LEX nr 1325845, iż brak rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności gminy z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość czyni wadliwą decyzję w części dotyczącej zwrotu odszkodowania. Uznać należy, że brak rozstrzygnięcia na podstawie art. 141 ust. 2 ustawy stanowi naruszenie interesu prawnego tego podmiotu, który ma wobec byłego właściciela roszczenie o zwrot wypłaconego odszkodowania. Zdaniem Sądu, art. 141 ust. 2 ustawy, wymagając ustalenia formy zabezpieczenia wierzytelności, chroni dobro publiczne (majątek publiczny) i nie ma dla stosowania tej ochrony znaczenia, to czy odszkodowanie ma zostać zwrócone przez byłego właściciela jednorazowo czy też w ratach. Ponieważ przepis art. 141 ust. 2 ustawy nawiązuje wprost do art. 140 ust. 1 tej ustawy, to niezasadne byłoby twierdzenie o obowiązku ustalenia zabezpieczenia jedynie wówczas gdy wierzytelność podlega rozłożeniu na raty (art. 141 ust. 1 ustawy). Wykładnia językowa powyższych regulacji nie pozostawia organom możliwości dokonywania wyboru czy zastosować znaną im formę zabezpieczenia wierzytelności, o której mowa w art. 140 ust. 1 ustawy. Organ orzekając o zwrocie wypłaconego odszkodowania ma możliwość działania w oparciu o uznanie administracyjne jedynie w zakresie w jakim dokonuje wyboru formy zabezpieczenia wierzytelności (por. też wyrok WSA w Rzeszowie z 21.05.2014 r. sygn. akt II SA/Rz 240/14 LEX nr 1471332). Decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości nie może funkcjonować w obrocie prawnym bez rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu odszkodowania wypłaconego za tę nieruchomość (art. 141 ust. 1 ustawy), to wada ta przekłada się na pozostałą część decyzji o zwrocie nieruchomości. Brak jednego z obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej świadczy nie tylko o naruszeniu art. 141 ust. 2 ustawy, ale także art. 107 § 2 k.p.a. Stanowisko doznaje też wzmocnienia z uwagi na treść art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy, który zobowiązuje do odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy. Zatem konstrukcja odpowiedniego stosowania przepisów nie oznaczała zwolnienia organów z obowiązku umieszczenia w decyzji rozstrzygnięcia o przyjęciu stosowanego zabezpieczenia na rzecz Gminy. Za uzasadniony Sąd uznał też zarzut naruszenia 9 ustawy, co przełożyło się na określenie terminu w pkt II.2. rozstrzygnięcia organu I instancji odnośnie wpłaty zwaloryzowanej ceny sprzedaży wymienionych w pkt I działek. Zgodnie z art. 9 ustawy w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. Przywołany przepis w sposób sztywny określa termin wykonalności decyzji i nie przewiduje żadnych jego modyfikacji przez organy orzekające, Fakt, iż Wojewoda nie dostrzegł tego uchybienia rozpoznając odwołanie oznacza, że naruszył przepis prawa procesowego w postaci art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję Starosty. Naruszenie dotyczy też przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 9 i art. 141 ust. 2 ustawy. Wojewoda ponownie rozpoznając odwołania Gminy Miasto [..] uwzględni wskazane naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego wskazane w uzasadnieniu wyroku z zastosowaniem właściwej podstawy procesowej dla rozpoznania odwołania. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.