I SAB/Wa 352/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi H. B. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku H. B. z dnia [...] grudnia 1991 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], stanowiącej "[...]" – w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz H. B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Nieruchomość położona w [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Z wnioskiem z dnia 11 grudnia 1991 r. o odszkodowanie za ww. nieruchomość wystąpiła H. B. Pismem z dnia 20 grudnia 1993 r. wnioskodawczyni wystąpiła do organu o rozpoznanie wniosku. Pismem z dnia 26 stycznia 1993 r. strona został poinformowana, że wypłaty odszkodowania można dokonać jedynie za grunt oraz dom jednorodzinny istniejący przed 21 listopada 1945 r. – po zabezpieczeniu przez organ środków finansowych na ten cel. Pismem z dnia 14 kwietnia 2004 r. Prezydent [...] wystąpił do [...] o udzielenie m.in. informacji, czy na grunt przedmiotowej nieruchomości były wydane decyzje lokalizacyjne, w wyniku których były właściciel utracił możliwość władania nieruchomością, jeżeli tak to czy planowane inwestycje zostały zrealizowane. Odpowiedź na ww. pismo wpłynęła do organu w dniu 6 maja 2004 r. W dniu 11 maja 2004 r. Prezydent zwrócił się do [...] o kolejne informacje w sprawie, które uzyskał pismem z dnia 4 czerwca 2004 r. Pismami z dnia 9 maja 2006 r. Prezydent zwrócił się do [...] o udzielenie informacji koniecznych do rozpoznania wniosku odszkodowawczego. Następnie, pismem z dnia 29 czerwca 2006 r. organ zwrócił się o kolejne informacje do [...], a pismem z dnia 19 kwietnia 2007 r. organ wystąpił o informacje w sprawie do [...]. O wskazanie dalszych istotnych do rozpoznania wniosku danych organ wystąpił do [...] pismami z dnia 13 października 2008 r. i z dnia 10 marca 2009 r. W dniu 9 listopada 2010 r. Prezydent [...] zwrócił się do [...] o wskazanie, czy w zasobach archiwum znajdują się dokumenty dotyczące budowy [...]. O kolejne informacje organ zwrócił się pismami z dnia 14 kwietnia 2011 r. do: [...]. Pismem z dnia 28 października 2011 r. Prezydent [...] poinformował wnioskodawczynię, iż z uwagi na konieczność analizy zgromadzonego materiału oraz bardzo dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań nie było możliwe rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w terminie określonym w art. 35 kpa. Jednocześnie organ poinformował, że decyzja zostanie wydana do końca lutego 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] uznał za uzasadnione zażalenie H. B. na bezczynność Prezydenta [...], któremu wyznaczył termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Akta do organu I instancji zostały zwrócone w dniu 14 listopada 2011 r. Pismem z dnia 23 września 2012 r. wnioskodawczyni wystąpiła o wydanie decyzji w sprawie. Pismem z dnia 20 czerwca 2014 r. organ poinformował stronę, że do zakończenia postępowania i wydania decyzji rozstrzygającej merytorycznie sprawę konieczne jest wykonanie przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego gruntu. Jednocześnie organ poinformował, że decyzja zostanie wydana do 31 listopada 2014 r. Pismem z dnia 27 marca 2013 r. H. B. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu opisanego wniosku odszkodowawczego. W uzasadnieniu skarżąca opisała przebieg postępowania, wskazując, że sprawa nie została zakończona od [...] lat. Tym samym należy uznać, iż terminy określone w art. 35 kpa zostały przez organ rozpoznający sprawę znacząco przekroczone, a zwłoki organu nie można w żaden sposób uzasadniać stopniem zawiłości sprawy, gdyż zarówno materiał dowodowy jak i stan prawny nieruchomości nie budzą żadnych wątpliwości. W związku z tym Prezydent potraktował sprawę lekceważąco, ignorując tym samym pojęcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz rażąco naruszył art.12 § 2, art. 35 i art. 36 kpa. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] pismem z dnia 23 czerwca 2014 r. wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że w toku prowadzenia postępowania podjęto czynności zmierzające do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji merytorycznej. Pismem z dnia 20 czerwca 2014 r. strona została poinformowana o przyczynach niedotrzymania terminu określonego w art. 35 kpa oraz o przewidywanym terminie zakończenia postępowania do końca listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Stosownie do treści art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako Kpa) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 Kpa). W myśl art. 36 § 1 Kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 Kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kpa). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) [vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13]. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie w przypadku skargi na bezczynność, dokonując badania jej zasadności sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zakres badania przez Sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Przy czym to do Sądu należy określenie czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy też przewlekłość postępowania. Przedmiot postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność organu jak i przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, stanowi bowiem zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12). W ocenie Sądu, postępowanie Prezydenta [...] niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa. Podważa także wyrażoną w art.8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Jednocześnie zauważyć należy, że organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów prawa i pomimo upływu ustawowego terminu określonego art. 35 § 1 kpa nie zakończył postępowania. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia opisanego wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W tym miejscu wskazać należy, że przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w przedmiotowej sprawie. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że organ dokonywał czynności w sprawie niesystematycznie i w znacznych odstępach czasowych. Zauważyć również należy, że czynności dokonane w sprawie na przestrzeni wielu lat Prezydent [...] niewątpliwie mógł dokonać w czasie znacznie krótszym. Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów. Ponadto brak możliwości zakończenia postępowania - pomimo starań organu, które muszą znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy - powinien zostać zakomunikowany stronie niezwłocznie po upływie terminów ustawowych. W przedmiotowej sprawie organ o przyczynach niemożności zakończenia postępowania w terminie zawiadomił stronę dopiero pismem z dnia 8 października 2011 r. wskazując jednocześnie, że sprawa zostanie zakończona do lutego 2012 r. Przy czym nie załatwił sprawy w terminie wskazanym w ww. piśmie, jak również w terminie wynikającym z postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]. Wobec czego postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 kpa. Ponadto od dnia [...] listopada 2011 r., tj. wpływu do organu I instancji akt administracyjnych sprawy wraz z postanowieniem Wojewody nr [...], Prezydent [...] nie dokonał żadnej czynności. Wystąpienie przez skarżącego ze skargą na bezczynność organu powinno organ dodatkowo zmobilizować aby niezwłocznie zakończyć postępowanie. Tymczasem, w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarżący pismem z dnia 20 czerwca 2014 r. został poinformowany o terminie zakończenia postępowania do 31 listopada 2014 r. Powyższe obrazuje niewłaściwe podejście Prezydenta [...] do potrzeby rychłego zakończenia postępowania. Ponadto podejście to obrazują również terminy zakończenia sprawy wyznaczane przez organ pismami z dnia 28 października 2011 r. i z dnia 20 czerwca 2014 r., natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2000 r. (sygn. akt IV SA 105/00, publ. Lex 53462) zwrócił uwagę na to, że: "zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw, określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa." Na względzie należy mieć również treść art. 1 i art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U z 1993 r. Nr 61., poz. 284 ze zm.). Stosownie do tych przepisów każdy obywatel kraju podlegającego jurysdykcji Konwencji ma prawo do rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie. Ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna przy tym uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84). Ponadto także zgodnie z art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej stanowiącego o prawie do dobrej administracji, podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Z tych względów Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie w okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd, na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a, wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł uznając ją za adekwatną. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1, 2 i 3 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 4 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.