II OSK 646/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1256/14 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 5 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1256/14 (dalej wyrok z 5 listopada 2014 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę D. G. (dalej skarżąca) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2014 r.) wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok z 5 listopada 2014 r. został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: MWINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Siedlce (dalej PINB) z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2014 r.), umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącej z dnia 10 listopada 2013 r. w sprawie stwierdzenia zgodności wykonania obiektu na działce o nr geod. [...] i [...], obręb [...], położonej w S. przy ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja z [...] kwietnia 2014 r. została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.). W uzasadnieniu decyzji MWINB podał, że w związku z pismem skarżącej z dnia 10 listopada 2013 r. w sprawie sprawdzenia zgodności z obowiązującymi przepisami prawa obiektu na wskazanej wyżej działce, PINB w dniu 11 grudnia 2013 r. przeprowadził tam czynności kontrolne, celem ustalenia stanu faktycznego. W trakcie czynności kontrolnych organ I instancji ustalił, że na działce oznaczonej nr geod. [...] i [...], obręb [...] w odległości 0,50 m od granicy z działką sąsiednią oznaczoną nr geod. [...] zlokalizowana jest wiata konstrukcji metalowej o wymiarach zgodnych z rysunkiem stanowiącym załącznik do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych złożonego do Prezydenta Miasta Siedlce w dniu 22 lipca 2013 r. PINB ustalił, że opisana wiata konstrukcji metalowej została wykonana na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych złożonego do Prezydenta Miasta Siedlce w dniu 22 lipca 2013 r. Prezydent Miasta Siedlce decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], wniósł sprzeciw do w/w zgłoszenia. Następnie Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], uchylił decyzję wnoszącą sprzeciw i umorzył postępowanie administracyjne organu I instancji. PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącej z dnia 10 listopada 2013 r. w sprawie stwierdzenia zgodności wykonania obiektu na wskazanej wyżej działce. Zdaniem organu odwoławczego, inwestycja tam zrealizowana jest wiatą w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.bud., której powierzchnia zabudowy nie przekracza 25 m2, w związku z czym jej budowa wymagała dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, w myśl art. 30 ust. 1 pr.bud. Inwestor zgłosił zamiar budowy wiaty konstrukcji metalowej wspartej na słupkach metalowych w odległości 0,50 m od granicy z działką sąsiednią oznaczoną nr geod. [...] oraz o wymiarach 5,30 m x 4,60 m, wykonanej na podłożu z kostki brukowej. W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 11 grudnia 2013 r. organ ustalił, że na działce oznaczonej nr geod. [...] i [...], obręb [...], w odległości 0,50 m od granicy z działką sąsiednią oznaczoną nr geod. [...] zlokalizowana jest wiata konstrukcji metalowej o wymiarach zgodnych z rysunkiem stanowiącym załącznik do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych złożonego do Prezydenta Miasta Siedlce w dniu 22 lipca 2013 r., znak [...]. Organ powiatowy ustalił, że opisana wiata konstrukcji metalowej została wykonana na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych złożonego do Prezydenta Miasta Siedlce w dniu 22 lipca 2013 r. Wysokość wiaty, dach oraz odprowadzenie wody zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem. Ponadto organ powiatowy stwierdził, że obok wiaty od strony podwórka wykonano dwa dodatkowe słupki konstrukcji metalowej o wysokości 1,82 m, usytuowane na odległość 1,50 m od wykonanej wiaty, które służą do podtrzymywania rynny i rury spustowej odprowadzającej wodę opadową z dachu wiaty na teren biologicznie czynny własnej działki. MWINB stwierdził, że umorzenie postępowania było zasadne. Wprawdzie zostało ono wszczęte na wniosek skarżącej, a żądanie wyrażone w piśmie z dnia 10 listopada 2013 r. nie zostało sprecyzowane w sposób umożliwiający odniesienie się do niego w sentencji decyzji, stąd postępowanie należało umorzyć. W związku z powyższym, w ocenie MWINB, organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Pozostałe argumenty zawarte w odwołaniu mają charakter zarzutów wobec organów administracji architektoniczno-budowlanej, które przyjęły zgłoszenie i w tym zakresie MWINB nie jest właściwy do ich rozpatrzenia. Skargę na decyzję MWINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D. G. W skardze podniosła, że zaskarżona decyzja została wydania z naruszeniem obowiązujących przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zarzuciła również, że organy nie przeprowadziły obiektywnego i dokładnego postępowania celem ustalenia stanu faktycznego, nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wydany wyrok, WSA podzielił stanowisko zajęte przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji uznał bowiem, że organy administracji słusznie ustaliły, że wiata konstrukcji metalowej została wykonana na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych złożonego do Prezydenta Miasta Siedlce w dniu 22 lipca 2013 r. Wysokość wiaty, dach oraz odprowadzenie wody wykonano zgodnie ze zgłoszeniem. Inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia w rozumieniu art. 30 ust. 1 pr.bud. Skoro wiata nie jest budynkiem w myśl przepisów Prawa budowlanego, do którego mają zastosowanie przepisy techniczno-budowlane, to prawidłowo organ uznał, że nie ma podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w zakresie badania zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Słusznie stwierdził organ, że inwestor nie był zobowiązany do określania przeznaczenia wiaty, a skoro wiata nie jest budynkiem, to nie ma podstaw do sprawdzania czy inwestor użytkuje ją zgodnie ze wskazanym przeznaczeniem określonym w zgłoszeniu. Stosownie do art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.), nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 1 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, jednakże przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z jego brzmieniem nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Zdaniem WSA, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a przepisy mające zastosowanie w sprawie zostały prawidłowo zinterpretowane. Skarga kasacyjna została wniesiona pismem z 8 stycznia 2015 r. przez D. G., reprezentowaną przez radcę prawnego, która zaskarżyła wyrok z 5 listopada 2014 r. w całości zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez: a) zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.bud., a w konsekwencji też art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz art. 49b pr.bud. w sytuacji, w której nie zostało ustalone czy nie istniała podstawa prawna do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co było następstwem błędnego ustalenia przez organy stanu faktycznego w sprawie, związanego z brakiem ustaleń dotyczących liczby obiektów wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.bud., w szczególności czy liczba obiektów na działce nie przekraczała dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, brakiem wskazania powierzchni działek o nr ewid. [...] i [...] obręb [...], przez co mogło dojść do samowoli budowlanej pomimo legitymowania się niezakwestionowanym zgłoszeniem, b) obrazę art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p., poprzez sankcjonowanie zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie wiaty, pomimo braku decyzji o warunkach zabudowy, w związku z brakiem dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to okoliczności podnoszone były przez skarżącą jako mające istotne znaczenie dla sprawy, 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o niepełny materiał dowodowy, w związku z nieustaleniem przez organy stanu faktycznego w sprawie, w tym brakiem ustaleń dotyczących liczby obiektów wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 2, w szczególności czy liczba obiektów na działce nie przekraczała dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, pomimo wskazywania przez skarżącą na ich przekroczenie na działkach nr [...] i [...] obręb [...], przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a., b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a., poprzez sankcjonowanie umorzenia postępowania w związku z uznaniem jego bezprzedmiotowości w sytuacji, w której nie doszło do sytuacji braku któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z 18 lutego 2015 r., nr [...], MWINB wniósł o jej oddalenie. Tożsamy wniosek został sformułowany w odpowiedzi na skargę kasacyjną z 19 lutego 2015 r., wniesioną przez uczestnika postępowania A. N., reprezentowanego przez radcę prawnego, który wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotnej stawki minimalnej z uwagi na wkład pracy pełnomocnika potrzebny do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując kontroli instancyjnej wyroku sądu I instancji z dnia 5 listopada 2014 r., Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej, przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty kasacyjne sformułowane zostały w oparciu o obie podstawy, o których stanowi art. 174 p.p.s.a. Wszystkie one okazały się jednak nieuzasadnione. Okolicznością nie budzącą wątpliwości w niniejszej sprawie było ustalenie poczynione przez organy obu instancji, następnie zaakceptowane przez sąd I instancji, że na działkach oznaczonych nr geod. [...] i [...], obręb [...], położonych w S. przy ul. [...], 0,5 metra od granicy z działką sąsiednią nr [...], postawiona została wiata o metalowej konstrukcji oraz wymiarach zgodnych z rysunkiem stanowiącym załącznik do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych złożonego do Prezydenta Miasta Siedlce 22 lipca 2013 r. Do zgłoszenia tego Prezydent decyzją z [...] sierpnia 2013 r. wniósł sprzeciw, który następnie został uchylony przez Wojewodę decyzją z [...] października 2013 r., a postępowanie administracyjne w sprawie zostało umorzone. Organy obu instancji ustaliły, że wiata została wykonana zgodnie ze zgłoszeniem wyjaśniając ponadto, że nie jest ona budynkiem w rozumieniu pr.bud., do którego znajdowałyby zastosowanie przepisy techniczno-budowlane. Z przedstawionych względów sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zasługiwać na uwzględnienie. Dokonanie w prawidłowy sposób zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, a następnie realizacja tego zgłoszenia spowodowały zakończenie sprawy będącej jego przedmiotem. Kwestia dotycząca wymagań, o których stanowi art. 29 ust. 1 pkt 2 pr.bud., w tym ustalenie liczby obiektów, określonych w tym przepisie na powierzchni 500 m2 działki, była przedmiotem analizy w ramach tego szczególnego rodzaju postępowania administracyjnego. Poza tym, zważywszy na to, że posadowiona na nieruchomości należącej do inwestorów wiata, nie jest budynkiem w rozumieniu przepisów pr.bud., nie istniała podstawa prawna do prowadzenia przez organy administracji postępowania w zakresie badania zgodności wiaty z przepisami techniczno-budowlanymi. Stosownie do przywołanego w skardze kasacyjnej art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. W niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność wydania tej decyzji, ponieważ dla posadowenia wiaty nie było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę (zob. art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Dokonanie wyżej przedstawionych ustaleń faktycznych, upoważniało organ administracji do wydania decyzji na podstawie art. 105 § 1 p.p.s.a. Dalsze kontynuowanie prowadzonego postępowania pozostawało bezprzedmiotowe. Innymi słowy, brak stwierdzenia naruszeń przepisów pr.bud. uniemożliwiał wręcz kontynuowanie postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze konieczność badania na każdym etapie prowadzonego postępowania czy skarga kasacyjna została wniesiona przez stronę (uchwała NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005/4/62). Odnosząc się do sformułowanych w tym względzie wątpliwości w odpowiedzi na skargę kasacyjną z 19 lutego 2015 r., nie były one uprawnione. Skarżąca miała interes prawny do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, ponieważ została ona zaliczona przez organy nadzoru budowlanego do stron prowadzonego postępowania administracyjnego. Skarżąca kasacyjnie była tym podmiotem, który zainicjował to postępowanie, co zostało wprost podkreślone w rozstrzygnięciu decyzji z [...] stycznia 2014 r. Z opisanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając wywód prawny przedstawiony przez sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o wniosku uczestnika o zasądzenie kosztów postępowania, bowiem stosownie do art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy szczególne art. 200, 203 i 204 p.p.s.a., regulujące zwrot kosztów postępowania, nie uprawniają uczestników postępowania sądowoadministracyjnego, którzy nie byli skarżącymi lub skarżącymi kasacyjnie, do żądania zwrotu kosztów postępowania.