I OSK 823/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia -Rybak po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. i D. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1753/14 w sprawie ze skargi A. T. i D. T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1753/14 oddalił skargę A. T. i D. T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r., nieruchomość oznaczona jako działki: nr [...] o pow. 1,6921 ha, nr [...] o pow. 0,0018 ha oraz nr [...]o pow. 1,1577 ha, obręb 7 J., gmina R., przeznaczona została pod budowę obwodnicy A.. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. orzekł o ustaleniu na rzecz byłych właścicieli – A. i D. małż. T. odszkodowania z tytułu przejęcia ww. działek na własność Skarbu Państwa w wysokości [...] zł i o jego powiększeniu o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wcześniejszego wydania (tj. kwotę [...] zł). Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania byłych właścicieli, decyzją z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., powoływanej dalej jako "u.g.n."). Wskazał, że podstawę dla ustalenia przedmiotowego odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia 8 lipca 2013 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. M.. Rzeczoznawca ustalił, że działki nr [...], [...] i [...]stanowiły grunty orne, pastwiska i nieużytki. Otoczenie powyższych działek stanowią grunty rolne oraz zabudowa siedliskowa. Określając przeznaczenie nieruchomości biegły ustalił, że gmina R. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na terenie gminy obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym przedmiotowe działki położone są w strefie funkcjonalno-przestrzennej "C" – tereny rolnicze. Biorąc pod uwagę, że celem wywłaszczenia nieruchomości jest realizacja inwestycji drogowej, rzeczoznawca, dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne na rynku lokalnym i regionalnym. W wyniku analizy odnotowano jedynie kilka takich transakcji, a ich jednostkowe ceny transakcyjne kształtowały się w przedziale od 25,00 zł do 88,24 zł/m2 - średnia cena to 48,19 zł/m2. Na stronie 15 operatu szacunkowego rzeczoznawca wyjaśnił, że ceny działek przeznaczonych na cele rolne są niższe od cen nieruchomości drogowych. Ze względu na zróżnicowanie cen jednostkowych oraz dużą różnorodność pod względem lokalizacji ogólnej (miejscowości) i szczegółowej (sąsiedztwa i przeznaczenia terenów przyległych), a także celu wykupu (drogi osiedlowe, parkingi) i stanu zagospodarowania (składniki budowlane i nasadzenia) brak jest jednak dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Wobec powyższego, do wyceny zastosowano procedurę opisaną w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie"), przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty rolne. Po uwzględnieniu powyższej analizy rynku lokalnego wartość gruntów rolnych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określono z uwzględnieniem zasady korzyści, zwiększając wartość o 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia). W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Analizą objęto lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy R. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W badanym okresie odnotowano kilkanaście transakcji tego rodzaju. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjęto 12 wyselekcjonowanych transakcji przedstawionych w formie tabeli na stronie 20 operatu szacunkowego. Ceny jednostkowe analizowanych nieruchomości zawierały się w przedziale od 18.038,96 zł/ha do 35.073,87 zł/ha, przy średniej cenie wynoszącej 24.473,65 zł/ha. Biegły ustalił, że ceny nieruchomości na badanym rynku zależą od następujących cech rynkowych: położenia – waga 50%, dostępności komunikacyjnej – waga 20%, rodzaju użytków - waga 15% oraz poziomu kultury rolnej – waga 15%. Cechy działek wycenianych zostały przez biegłego ocenione i cena średnia została skorygowana przy zastosowaniu współczynnika na poziomie 1,36. Wartość 1 ha wycenianych działek określono na kwotę 33.284,16 zł. Na potrzeby postępowania odszkodowawczego przeprowadzono dodatkową analizę lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości drogowych. W piśmie z dnia 20 września 2013 r. i 16 października 2013 r. rzeczoznawca majątkowy przedstawił wykaz dodatkowych transakcji drogowych z rynku lokalnego i regionalnego obejmującego teren województwa [...]. W wyniku analizy tych transakcji, obejmującej lata 2011–2012 przedstawiono 9 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogowe, z których żadna nie mogła być uznana za nieruchomość podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Jak wskazał biegły, powierzchnie wszystkich działek oraz ich cechy nie są porównywalne z działkami przejętymi pod budowę obwodnicy A.. Przy piśmie z dnia 10 lutego 2014 r. Wojewoda [...] dostarczył do Ministra, wykaz obejmujący dane dotyczące nieruchomości z terenu województwa [...], nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego. Po przeprowadzeniu analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz zapoznaniu się z dodatkowym materiałem dowodowym nadesłanym przez rzeczoznawcę majątkowego oraz Wojewodę [...], organ odwoławczy doszedł do przekonania, że ww. operatowi nie można zarzucić takich uchybień, które nie pozwalałyby na jego podstawie w sposób prawidłowy ustalić odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Szczegółowe wyjaśnienia biegłego, a także dodatkowe badania [...] rynku drogowego przeprowadzone przez Wojewodę [...], przekonały organ, że odnotowane transakcje nieruchomościami drogowymi nie spełniały kryteriów podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. i nie mogły zostać przyjęte do porównań. Ze względu na treść § 36 ust. 2 rozporządzenia brak było też możliwości wykorzystania do porównań transakcji pochodzących z innych regionów Polski, w tym z terenu sąsiedniego województwa. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. T. i D. T. zarzucili naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia, polegające na błędnym zastosowaniu ww. przepisów, poprzez ustalenie odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca niewłaściwie zdefiniował zakres pojęć rynek lokalny oraz rynek regionalny nieruchomości, co doprowadziło do nietrafnego ustalenia zasadności rozstrzygania w oparciu o przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia. Skarżący podnieśli również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym m.in. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej, organ błędnie uznał, iż rynek lokalny odpowiada obszarowi gminy i powiatu, natomiast rynek regionalny jest tożsamy z obszarem województwa. Nie można bowiem wykluczyć, że w niniejszej sprawie właściwy dla wycenianej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną "rynek regionalny" będzie obejmował część sąsiedniego województwa, tj. [...]. Stąd błędne było twierdzenie biegłego, że na rynku lokalnym i regionalnym brak było dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do wycenianej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów odnośnie prawidłowości operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalono wysokość odszkodowania. Operat szacunkowy z dnia 8 lipca 2013 r. sporządzony został i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności. Zawiera natomiast wszystkie konieczne elementy wymagane § 56 rozporządzenia. Biegły w procesie wyceny dokonał analizy rynku, która objęła transakcje z ostatnich dwóch lat. Skarżący zarzucił rzeczoznawcy majątkowemu, a w konsekwencji i organom, że błędnie przyjęto rynek gminy i powiatu jako "rynek lokalny" oraz "regionalny" jako rynek województwa. O ile w ocenie Sądu biegły, a za nim organy, prawidłowo zdefiniowały rynek lokalny i regionalny, o tyle kwestia ta nie miała wpływu na ustalenie wartości nieruchomości. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł mieć bowiem zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej były już przeznaczone pod inwestycję drogową, tj. zgodnie z art. 154 u.g.n. przeznaczenie takie wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W niniejszej sprawie w dniu wydania omawianej decyzji w obowiązującej uchwale - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., przedmiotowe działki położone były na terenie oznaczonym jako tereny rolnicze. Skoro zatem w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe, biegły przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia, natomiast prawidłowo należało wycenę oprzeć o przepis § 36 ust. 3 tego rozporządzenia. Analiza cen nieruchomości drogowych była natomiast przeprowadzona jedynie po to, aby wskazać, że na rynku regionalnym ceny nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) są wyższe niż nieruchomości wykorzystywane dotychczas na cele rolne. Wynik tej analizy posłużył do podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w ust. 3 § 36 rozporządzenia. Wobec powyższego biegły dokonując analizy rynku zawarł charakterystykę zarówno rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, która wykazała jedynie nieliczne transakcje w tym przedmiocie i brak ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej, jak również szczegółową analizę rynku nieruchomości gruntowych na obszarze budowy obwodnicy A. Zdaniem Sądu, powyższa analiza spełnia wymogi wynikające zarówno z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i nie sposób przyjąć, że uznanie tej analizy przez organy orzekające za prawidłową stanowiło naruszenie prawa. Z powyższych przyczyn zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. w zw. § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia Sądu uznał za nieuzasadniony. Biegły przedstawił ponadto wybór podejścia i metody wyceny – tj. podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, co było uzasadnione w świetle bazy porównawczej jaką dysponował. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest bowiem znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Mając powyższe na uwadze, w oparciu o 12 transakcji działkami niezabudowanymi położonymi w gminie R. (których ceny wahały się od 18.038,96 zł/ha do 35.073,87 zł/ha – średnio 24.473,65 zł/ha), ustalono cechy mające wpływ na wartość nieruchomości oraz ich wagi. I tak biegły ustalił, że ceny nieruchomości na badanym rynku zależą od cech rynkowych tj. położenie – waga 50%, dostępność komunikacyjna – waga 20%, rodzaj użytków - waga 15% oraz poziom kultury rolnej – waga 15%. Następnie ocenił cechy działek wycenianych i cena średnia została skorygowana przy zastosowaniu współczynnika na poziomie 1,36. Wartość 1 ha wycenianych działek określono ostatecznie na kwotę 33.284,16 zł. Biegły ustalił również wartość nasadzeń na działce nr [...]. Reasumując Sąd uznał, że organ dysponując prawidłowym operatem szacunkowym, miał podstawy ustalić w jego oparciu odszkodowanie. WSA wskazał przy tym, że w sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez Sąd ze szczególną ostrożnością. Samo bowiem subiektywne przekonanie osób zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości a także uchylenie decyzji zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: a) § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia w zw. z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., polegającym na nietrafnym ustaleniu, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł mieć zastosowania: - gdyż, zdaniem Sądu I instancji, dotyczy on wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej były już przeznaczone pod inwestycję drogową (gdzie wyceniana przez rzeczoznawcę nieruchomość nie była przeznaczona pod drogę w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), - mimo iż dokonana przez Sąd I instancji interpretacja § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia pozostaje w sprzeczności z jednoznacznym brzmieniem przepisu rangi ustawowej, tj. art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., - z uwagi na utożsamienie pojęcia "rynek lokalny" i "rynek regionalny" z podziałem administracyjnym kraju; b) § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a w rezultacie bezpodstawne zaaprobowanie zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia, na skutek wadliwego uznania, że rozporządzeniowe zwroty "rynek lokalny" i "rynek regionalny" są ściśle powiązane z podziałem administracyjnym kraju, mimo braku do tego podstaw prawnych, ekonomicznych i logicznych - co doprowadziło do zaakceptowania przeprowadzonej przez rzeczoznawcę analizy rynku nieruchomości w ograniczonym zakresie i przełożyło się na określenie wartości szacowanej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sformułowana w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. "zasada korzyści" stanowi podstawę gwarancji słusznego odszkodowania dla właścicieli wywłaszczanych nieruchomości, które zostało zdefiniowane w Konstytucji. Zasada ta polega na przyjęciu takich parametrów nieruchomości, które będą najkorzystniejsze dla wywłaszczanego. Zdaniem skarżących, obranie przez rzeczoznawcę metody porównania z nieruchomościami, przyległymi, stanowiącymi w większości grunty rolne, znacznie zaniżyło wycenę rzeczonych nieruchomości oraz skutkowało ustaleniem zaniżonego odszkodowania. Z tego względu nie sposób przyjąć, iż zastosowanie przepisu § 36 ust. 3 rozporządzenia jest zawsze zrealizowaniem dyrektywy korzyści. W ocenie strony, powołany przepis jedynie pozornie zdaje się realizować tę zasadę, gdyż zwiększa on wymiar odszkodowania ustalonego na podstawie dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości o pewien obrany przez rzeczoznawcę wskaźnik. W przedmiotowej sprawie realizacją ustawowej zasady korzyści będzie przyjęcie, że zmiana przeznaczenia nieruchomości już się dokonała zgodnie z celem wywłaszczenia (niezależnie od przeznaczenia konkretnej nieruchomości w sposób do tego przewidziany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i odpowiednie ustalenie wartości nieruchomości w oparciu o to "korzystniejsze" dla wywłaszczanego nowe przeznaczenie. Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie jedynie oparcie metody wykonania operatu o § 36 ust. 4 rozporządzenia, może doprowadzić do zrealizowania przyjętej przez ustawodawcę dyrektywy korzyści. Rozporządzeniem (a konkretnie jego subsumcją) nie można bowiem ograniczyć prawa wywłaszczanego do potencjalnie korzystniejszego, sposobu wyceny nieruchomości (zagwarantowanej ustawową zasadą korzyści i konstytucyjną zasadą godziwego odszkodowania) i to tylko dlatego, że w dniu wydania odpowiedniej decyzji formalnie nie była dokonana zmiana przeznaczenia nieruchomości. Odmienna interpretacja prowadziłaby do usankcjonowania stanu, w którym wykładnia przepisów niższego rzędu może być sprzeczna z wykładnią literalną przepisu ustawowego i to w stopniu niedającym się pogodzić z jednoznacznym brzmieniem art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. W odniesieniu do drugiego zarzutu skarżący podnieśli, że pojęcie rynku nieruchomości jest pojęciem ekonomicznym a nie administracyjnym, co znajduje także potwierdzenie w braku legalnej definicji "rynku" w obowiązujących przepisach prawa Tym samym, to preferencje nabywców i inne czynniki makro i mikroekonomiczne na określonym obszarze i w określonym czasie będą definiowały rynek lokalny i rynek regionalny nieruchomości, a nie wyłącznie podział administracyjny kraju. Zdaniem skarżących, taki wniosek uzasadnia fakt położenia przedmiotowych nieruchomości na terenie gminy znajdującej się na granicy dwóch województw ([...] i [...]), a co za tym idzie, na granicy dwóch powiatów (s. i a.). Dla rzetelnej oceny regionalnego rynku nieruchomości należy więc uznać za oczywiście uzasadniony obowiązek poddania analizie rzeczoznawcy również co najmniej część sąsiedniego województwa ([...]). W ocenie strony, nie znajduje żadnego uzasadnienia ograniczenie analizy rynku nieruchomości położonych w tym samym województwie (np. S., oddalone 210 km od gminy R.) lub w tym samym powiecie (np. W., oddalone o 51 km od gminy R.), a zaniechanie analizy rynku nieruchomości m.in. sąsiednich gmin K. i W., które jednakże położone są w sąsiednim województwie [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Dz.U.2012. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów, które okazały się niezasadne. Przepis § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości. To postanowienia zawarte w §36 rozporządzenia winny stanowić i stanowią podstawę do wyliczeń należnego w niniejszej sprawie odszkodowania. Słusznym było więc zastosowanie przepisu § 36 ust.3 rozporządzenia, który stanowi o zasadzie słuszności w przypadku odszkodowań za grunty przeznaczone pod drogi. Z tego też względu nie sposób było przyjąć, że działania organu, w szczególności opinia rzeczoznawcy pozostawała w sprzeczności z art. 134 ust.3 i 4, co słusznie zauważył kontrolowany sąd. Zauważyć w tym miejscu należy, że cytowane rozporządzenie wydane zostało przez Radę Ministrów w ramach ustawowej delegacji wynikającej z art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis § 36 ust.3 mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Przepis § 36 ust.4 nie mógł być w niniejszej sprawie podstawą wyliczeń. Sporna nieruchomość na dzień wydania decyzji nie była bowiem przeznaczona pod drogę publiczną ani w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ani w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ani też w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co jest warunkiem koniecznym do zastosowania tej regulacji. Słusznie zatem dokonując wyceny w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oparto się na przeznaczeniu nieruchomości, wynikającym ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., w świetle którego przedmiotowe działki położone są w strefie funkcjonalno-przestrzennej "C" – tereny rolnicze. Nie budzi wątpliwości co do swej zasadności przyjęty w niniejszej sprawie zakres rynku objęty badaniem. W istocie bowiem rzeczoznawca słusznie jako najbardziej miarodajny wziął pod uwagę powiat augustowski i powiat suwalski, na terenie których ma miejsce budowa obwodnicy A.. Transakcje kupna sprzedaży z tak zakreślonego obszaru pozwoliły w istocie na wybór najbardziej odpowiedniego podejścia, metody techniki szacowania nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokonując oceny biegły zobowiązany jest bowiem znaleźć rynek transakcyjny najbardziej podobny ze względu na nieruchomość wycenianą. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w takim wypadku istotne znaczenie przy kwalifikacji ma m.in. nieodległe położenie porównywanych nieruchomości, szczególnie w przypadku tożsamości celu wywłaszczenia tych działek. Wobec braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu §36 ust.4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości (co wyjaśnione zostało powyżej) nie może budzić wątpliwości co do swej zasadności stanowisko, iż objęcie badaniem rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi związane było jedynie z koniecznością sprawdzenia wysokości cen transakcyjnych takich gruntów, celem zbadania zasadność zwiększenia kwoty należnego odszkodowania wg. zawartej w §36 ust. 3 rozporządzenia zasady słuszności. Badanie rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi nie zmierzało zatem do wyliczenia wartości nieruchomości wg. cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. W świetle poczynionych wyżej rozważań skargę kasacyjną jako niezasadną na zasadzie art. 184 P.p.s.a. należało oddalić.