I SA/Ke 514/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Gminy S.-K. na postanowienie Ministra Finansów - z dnia [...][...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Finansów; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości, 3. zasądza na rzecz Gminy S.-K. od Ministra Finansów kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Postanowienie organu administracji publicznej i przedstawiony przez ten organ tok postępowania 1.1. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Gminy S.-K. ("Gmina", "wnioskodawca", "Miasto") z dnia 3 lutego 2014 r. o wydanie interpretacji przepisów prawa podatkowego dotyczącej podatku od towarów i usług w zakresie: prawa do pełnego odliczenia VAT naliczonego w ramach realizacji Inwestycji w związku z zamiarem wykorzystania gruntów do wykonywania czynności opodatkowanych VAT, sposobu realizacji tego prawa w drodze skorygowania deklaracji VAT, zgodnie z art. 86 ust. 13 ustawy, za okresy rozliczeniowe, w których Miasto otrzymało poszczególne faktury zakupowe, obowiązku dokonania korekty odliczonego VAT w związku ze zmianą zamiaru wykorzystywania Inwestycji. 1.2. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w dniu 5 lutego 2014 r. Gmina złożyła wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej. Według przedstawionego w niej stanu faktycznego wnioskodawca jest zarejestrowanym, czynnym podatnikiem VAT oraz posiada własny NIP. Składa deklaracje VAT za miesięczne okresy rozliczeniowe. Gmina jest w posiadaniu zespołu działek, stanowiących teren byłego Zakładu chemicznego "Organika - Benzyl" ("Benzyl"). W skład ww. terenu, na którym znajdował się Benzyl wchodzą działki gruntu, których Gmina jest jedynym właścicielem oraz działki gruntu, do których Gmina posiada prawo wieczystego użytkowania. W latach 2010 - 2011 na ww. terenie Gmina przeprowadziła inwestycję polegającą na rekultywacji terenu byłego Benzylu ("Inwestycja"). Na jej realizację Gmina uzyskała środki zewnętrzne w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego, jak również z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Podatek VAT stanowił koszt kwalifikowany. Zgodnie z zapisami umowy z RPO o dofinansowanie Inwestycji Gmina nie ma możliwości w okresie trwałości projektu przeniesienia na inny podmiot własności terenu, na którym realizowana była dofinansowana Inwestycja, to jest do grudnia 2016 r. Niemniej jednak Gmina zrealizowała przedmiotową Inwestycję z zamiarem sprzedaży ww. gruntów na cele inwestycyjne w późniejszym terminie, tj. po upływie okresu trwałości wynikającego z umowy na dofinansowanie z RPO. Zamiar dokonania sprzedaży przedmiotowych gruntów byłego Benzylu został powzięty przez Gminę wraz z rozpoczęciem Inwestycji, a następnie został stwierdzony w uchwale nr XLV/101/2013 podjętej przez Radę Gminy w dniu 30 grudnia 2013 r. Ponieważ kwestie dotyczące możliwości odliczenia VAT miały bezpośredni wpływ na wysokość dofinansowania, Gmina w 2009 r. wystąpiła o wydanie interpretacji podatkowej dotyczącej przedmiotowej Inwestycji, omyłkowo wskazując we wniosku, że towary i usługi nabyte w czasie realizacji Inwestycji nie będą miały związku ze sprzedażą opodatkowaną VAT. Ówczesne stanowisko Gminy było oparte na założeniu, że w okresie trwałości projektu nie dojdzie do sprzedaży przedmiotowych nieruchomości, tj. do czynności opodatkowanych VAT. Niemniej jednak już w momencie realizacji Inwestycji Gmina działała z zamiarem sprzedaży nieruchomości po upływie okresu trwałości. Tym samym Gmina nieprawidłowo przedstawiła stan faktyczny dla potrzeb wydania powyższej interpretacji. W efekcie w interpretacji z dnia 30 listopada 2009 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach, na podstawie przedstawionego stanu faktycznego uznał, że Gmina nie ma prawa do odliczenia podatku naliczonego związanego z przedmiotową Inwestycją. Po zidentyfikowaniu powyższej omyłki, Gmina ponownie wystąpiła z wnioskiem o interpretację, przedstawiając prawidłowy stan faktyczny w sprawie. W szczególności wyjaśniła, że od momentu przystąpienia do Inwestycji planowała sprzedać zrekultywowane tereny, jednakże dopiero po upływie okresu trwałości projektu wynikającego z umów o dofinansowanie. Zgodnie z planami Gminy sprzedaż przedmiotowych nieruchomości nastąpi w ramach czynności opodatkowanej VAT. W związku z przedstawionym stanem faktycznym Gmina zadała pytania: 1. Czy w związku z zamiarem wykorzystania gruntów do wykonywania czynności opodatkowanych VAT, tj. sprzedaży gruntów zajmowanych dawniej przez Benzyl, których rekultywacja stanowiła przedmiot Inwestycji, Gminie przysługuje pełne prawo do odliczenia podatku VAT naliczonego poniesionego przez nią w związku z realizacją Inwestycji (wynikającego z faktur dokumentujących zakupy Gminy w tym zakresie)? 2. Czy w związku z przysługującym Gminie prawem do odliczenia VAT naliczonego wynikającego z faktur dokumentujących wydatki związane z Inwestycją, w sytuacji braku wcześniejszego odliczenia tego podatku Gmina powinna dokonać odliczenia zgodnie z art. 86 ust. 13 ustawy o VAT, tj. poprzez korektę deklaracji VAT za okresy rozliczeniowe, w których Gmina otrzymała poszczególne faktury zakupowe dotyczące Inwestycji? 3. Czy w przypadku dokonania przez Gminę odliczenia VAT związanego z Inwestycją zgodnie z art. 86 ust. 13 ustawy o VAT, w sytuacji, gdyby przedstawiony w opisie stanu faktycznego zamiar wykorzystania Inwestycji do czynności opodatkowanych VAT nie został ostatecznie zrealizowany, tj. przykładowo grunty objęte Inwestycją zostałyby sprzedane z zastosowaniem zwolnienia z VAT, Gmina będzie zobowiązana do dokonania korekty zmniejszającej podatku naliczonego na zasadach, o których mowa w art. 91 ust. 7 ustawy o VAT? Jednocześnie Gmina przedstawiła własne stanowisko w zakresie powyższych pytań. 1.3. W uzupełnieniu wniosku wnioskodawca wskazał, ze informacje zawarte przez beneficjenta (Gminę) we wnioskach o dofinansowanie w zakresie planowanego sposobu wykorzystywania dofinansowywanych inwestycji dotyczą wyłącznie okresu trwałości danego projektu. W ramach programów finansujących, takich jak np. Regionalny Program Operacyjny czy Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, obostrzenia dotyczące sposobu wykorzystania efektów dofinansowanej inwestycji obowiązują jedynie przez ściśle określony czas, a po jego upływie beneficjent może dowolnie dysponować takim mieniem. Tym samym nie ma obowiązku przedstawiania we wnioskach o dofinansowanie sposobu wykorzystania efektów danej inwestycji po upływie okresu trwałości projektu. Beneficjent ma wówczas pełną swobodę działania. W ocenie skarżącej zamiar wykorzystywania Inwestycji do czynności opodatkowanych VAT wynika pośrednio z wniosków o dofinansowanie, których stosowne zapisy Gmina przytoczyła. Gmina podkreśliła też, że opisana we wniosku uchwała Rady Miasta wyraźnie wskazuje, że zamiar sprzedaży zrekultywowanych terenów po upływie okresu trwałości wnioskodawca powziął już w momencie rozpoczęcia procesu rekultywacji. Zamiar taki w żaden sposób nie koliduje z zawartymi przez Gminę umowami o dofinansowanie i złożonymi przez nią wnioskami w tym zakresie. W związku z realizacją Inwestycji Gmina nie dokonywała dotychczas obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego. 1.4. Minister Finansów wskazał, że z art. 14b § 3 Ordynacji podatkowej wynika, że przedstawiony we wniosku stan faktyczny stanowi jedyną faktyczną podstawę udzielonej interpretacji i tym samym wyznacza granice, w jakich interpretacja będzie mogła wywoływać określone w ustawie skutki prawne. Zatem to ze stanu faktycznego powinien wynikać zindywidualizowany, jednoznaczny (nie budzący wątpliwości) oraz wyczerpujący opis zdarzenia, będący przedmiotem interpretacji indywidualnej. Tylko w stosunku do tak określonego stanu faktycznego wyrażona jest jego ocena prawna, tak przez podatnika, jak i organ podatkowy. Organ wydający interpretację rozstrzyga, czy wnioskodawca prawidłowo ocenia kwestię wpływu zaistnienia opisanej sytuacji na obowiązki i uprawnienia wynikające z unormowań prawa podatkowego. 1.5. W ocenie Ministra Finansów natomiast okoliczności sprawy przedstawione zarówno we wniosku ORD-IN, jak i uzupełnieniu tego wniosku, budzą wątpliwości czy Gmina od początku realizacji inwestycji, polegającej na rekultywacji terenu byłego zakładu chemicznego "Organika - Benzyl", zakładała wykorzystanie tej Inwestycji do czynności opodatkowanych VAT czy też nie. Jakkolwiek wnioskodawca twierdzi, że zamiar ten potwierdza podjęta uchwała Rady Miasta, jednakże należy zauważyć, że ww. uchwała została podjęta w dniu 30 grudnia 2013 r., natomiast Inwestycja została zrealizowana w latach 2010-2011. Budzi zatem wątpliwości, aby uchwała podjęta 2 lata po zakończeniu Inwestycji mogła odzwierciedlać faktyczny zamiar jaki istniał w czasie realizacji Inwestycji. Ponadto budzi wątpliwości czy wnioskodawca we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej w roku 2009 omyłkowo wskazał, że towary i usługi nabyte w czasie realizacji Inwestycji nie będą miały związku ze sprzedażą opodatkowaną VAT. Zauważył, że - jak wskazał wnioskodawca - nie dokonywał dotychczas obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego. Tak więc zamiar wykorzystywania Inwestycji do czynności opodatkowanych VAT nie został potwierdzony w rozliczeniach VAT. Skoro zatem wskazywanemu przez wnioskodawcę zamiarowi wykorzystania Inwestycji do celów sprzedaży opodatkowanej przeczyły inne okoliczności, organ I instancji nie mógł dokonać rozstrzygnięcia w drodze interpretacji indywidualnej. Wnioskodawca sam twierdzi, że wystarczające do uznania zamiaru wykorzystania Inwestycji jest powzięcie przez podatnika określonego zamiaru wykorzystania danego środka trwałego, o ile nie przeczą temu inne okoliczności. W niniejszej sprawie zaś wystąpiły wzajemnie wykluczające się okoliczności. Interpretacja indywidualna nie może natomiast być wydana w oparciu o stan faktyczny (przyszły), który budzi wątpliwości, a intencje wnioskodawcy nie są do końca klarowne. Ewentualnie wydana interpretacja nie spełniałaby w takim przypadku funkcji gwarancyjnych interpretacji indywidualnej (art. 14k § 1 i art. 14m Ordynacji podatkowej). 1.6. Wobec powyższego Minister Finansów stwierdził, że udzielenie odpowiedzi na zawarte we wniosku pytania w świetle opisu stanu faktycznego, w których zawarto informacje wzajemnie wykluczające się, nie jest możliwe w ramach wydawania interpretacji indywidualnych na podstawie art. 14b § 1 Ordynacji podatkowej. Stan faktyczny został bowiem przedstawiony w sposób uniemożliwiający kwalifikację prawną zaistniałego stanu faktycznego oraz ocenę wnioskodawcy. Ewentualnie wydana interpretacja w przedstawionym stanie faktycznym miałaby charakter warunkowy. Z istoty interpretacji wynika natomiast, że stanowisko organu podatkowego zawarte w interpretacji powinno dawać wnioskodawcy wyraźną odpowiedź na przedstawione przez niego pytanie, a nie warunkową. Stąd zdaniem Ministra Finansów w niniejszych okolicznościach wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej i wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku z dnia 3 lutego 2014 r. 1.7. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 169 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez brak ponownego wezwania do uzupełnienia wniosku, Minister Finansów wskazał, że jest bezzasadny. Analiza całokształtu informacji zawartych we wniosku oraz piśmie uzupełniającym wskazuje, że ewentualne wydanie interpretacji indywidualnej byłoby możliwe po uprzednim przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w ramach którego dokonano by w sposób jednoznaczny ustaleń faktycznych sprawy. Jednak organ uprawniony do wydania interpretacji w trybie art. 14b § 1 Ordynacji podatkowej nie posiada takich kompetencji. W tych okolicznościach prowadzenie dalszej korespondencji z wnioskodawcą i kierowanie do niego ponownego wezwania nie znajduje uzasadnienia. 2. Skarga do Sądu 2.1. Na powyższe postanowienie Ministra Finansów Gmina złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzuciła naruszenie: 1. art. 165a § 1 i art. 120, art. 121 § 1 w zw. z art. 14h Ordynacji podatkowej poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, że postępowanie w sprawie wydania interpretacji przepisów prawa podatkowego dotyczącej podatku od towarów i usług (tj. ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług; Dz. U. z 2011 r. nr 177, poz. 1054 ze zm. - dalej "ustawa o VAT") nie może być wszczęte pomimo braku ku temu przesłanek; 2. art. 14b § 1 Ordynacji podatkowej poprzez jego niezastosowanie wynikające z błędnego przyjęcia, że zagadnienia przedstawione przez skarżącą we wniosku o wydanie interpretacji prawa podatkowego nie mogą zostać rozstrzygnięte w toku postępowania interpretacyjnego, a w szczególności, że przekracza zakres art. 14b § 1 Ordynacji podatkowej rozstrzygnięcie, czy w zaistniałych okolicznościach dla potrzeb ustawy o VAT skarżąca miała zamiar wykorzystywania Inwestycji do czynności opodatkowanych i tym samym miała prawo do odliczenia VAT naliczonego związanego z Inwestycją; 3. art. 14b § 1 Ordynacji podatkowej poprzez jego niezastosowanie wynikające z nieuzasadnionego i niezgodnego z rzeczywistością uznania, że skarżąca nie przedstawiła w sposób wyczerpujący zaistniałego stanu faktycznego i zdarzenia przyszłego, a w szczególności, że podała wykluczające się wzajemnie informacje, które rzekomo uniemożliwiły organowi wydanie interpretacji. 2.2. Uzasadniając skargę Gmina wskazała, że na gruncie art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej, w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania. Podkreśliła, że bezsprzecznie posiada interes prawny w przedmiotowym postępowaniu podatkowym, a co za tym idzie jest jego stroną, tzw. podmiotem zainteresowanym. Skarżąca ponadto spełniła wszystkie warunki przewidziane prawem, w szczególności przez art. 14b Ordynacji podatkowej, które musi spełnić zainteresowany, aby organ wydał interpretację indywidualną, tj.: złożyła wniosek na piśmie (art. 14b § 1); wniosek dotyczył tylko indywidualnej sprawy Gminy jako zainteresowanego w zakresie przepisów prawa podatkowego (art. 14b § 1); dotyczył zaistniałego stanu faktycznego oraz zdarzenia przyszłego (art. 14b § 2); zaistniały stan faktyczny oraz zadane przez skarżącą pytania odnosiły się do konkretnych przepisów prawa podatkowego (art. 14b § 1); Gmina w sposób wyczerpujący (nie ogólny) przedstawiła we wniosku zarówno zaistniały stan faktyczny oraz własne stanowisko w sprawie oceny prawnej tego stanu faktycznego (art. 14b § 3); przedmiotem wniosku nie były elementy zaistniałego stanu faktycznego, które w dniu złożenia wniosku były przedmiotem toczącego się postępowania podatkowego, kontroli podatkowej, postępowania kontrolnego organu kontroli skarbowej albo przedmiotem decyzji lub postanowienia w sprawie, która została już rozstrzygnięta co do istoty (art. 14b § 5); wniosek zawierał oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, że wniosek nie dotyczy stanu faktycznego, odnośnie którego toczy się postępowanie podatkowe, kontrola podatkowa itd. (art. 14b § 4). Zdaniem skarżącej, Gmina w świetle powyższego spełniła wszystkie wymagania, które przewidują przepisy Ordynacji podatkowej w zakresie wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji. Podkreśliła, że organ nie kwestionował spełnienia powyższych warunków w treści postanowienia. W ocenie Gminy uznanie przez organ podanych przez skarżącą we wniosku informacji za "wykluczające się" - pomijając niezasadność takiego twierdzenia - nie może być traktowane jako "inna przyczyna" wskazana w art. 165a Ordynacji podatkowej. 2.3. W ocenie skarżącej stanowisko organu o przedstawieniu przez Gminę we wniosku informacji wzajemnie się wykluczających jest zupełnie bezpodstawne i nieuzasadnione. Przedstawiony we wniosku opis stanu faktycznego jest jasny i klarowny. Co więcej, w toku postępowania interpretacyjnego Gmina w sposób wyczerpujący odpowiedziała na wszelkie pytania organu sformułowane w wezwaniu z dnia 7 kwietnia 2014 r. W przypadku, gdy po stronie organu podatkowego pojawiają się jakiekolwiek wątpliwości w zakresie stanu faktycznego bądź zdarzenia przyszłego, jest on zobowiązany na podstawie art. 169 § 1 w zw. z art. 14h Ordynacji podatkowej do wezwania podatnika do uzupełnienia bądź doprecyzowania stanu faktycznego. Dopiero niezastosowanie się w terminie 7 dni do tego wezwania powoduje, że wniosek pozostawia się bez rozpatrzenia na podstawie art. 14g Ordynacji podatkowej. W niniejszej sprawie organ wezwał skarżącą do jego uszczegółowienia, zadając konkretne pytania. Gmina dokładając należytej staranności odpowiedziała na nie wyczerpująco, przedstawiając wszystkie dostępne jej informacje w sprawie. Jeżeli po tych wyjaśnieniach były jeszcze jakieś wątpliwości organu, to skarżąca powinna zostać ponownie wezwana do uzupełnienia informacji czy też złożenia dodatkowych niezbędnych wyjaśnień. W sytuacji, gdy po wezwaniu Gmina nie uzupełniłaby wniosku, organ miałby prawo pozostawić wniosek bez rozpatrzenia. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżąca wskazała na orzeczenia sądów administracyjnych. 2.4. W związku z zarzutem niejasności stanu faktycznego skarżąca wskazała, że na moment rozpoczęcia i prowadzenia Inwestycji nie istniały żadne dokumenty wprost odnoszące się do zamiarów Gminy odnośnie wykorzystywania przedmiotowej Inwestycji do czynności opodatkowanych VAT, zwolnionych z VAT lub niepodlegających opodatkowaniu. Żadne unormowania prawne, w tym ustawa o VAT, nie nakładają bowiem na skarżącą obowiązku udokumentowania takiego zamiaru. Fakt ten jest tym bardziej uzasadniony, że z uwagi na uzyskane dofinansowanie i jego warunki w okresie trwałości projektu (tj. do grudnia 2016 r.) Gmina nie może sprzedać nieruchomości. W konsekwencji dotychczas nie było potrzeby podejmowania jakichkolwiek sformalizowanych działań związanych z taką sprzedażą (uchwał, zarządzeń, uzgodnień itp.). Opracowywanie dokumentacji dla potrzeb sprzedaży z kilkuletnim wyprzedzeniem (Inwestycję realizowano w latach 2010-2011) mijałoby się z celem i byłoby nieefektywne. W ocenie skarżącej zamiar wykorzystywania Inwestycji do czynności opodatkowanych VAT wynika pośrednio z wniosków o dofinansowanie, których stosowne zapisy Gmina przytoczyła w odpowiedzi na wezwanie organu z 7 kwietnia 2014 r. W zakresie dokumentów wprost potwierdzających zamiar skarżącej wykorzystania Inwestycji do czynności opodatkowanych VAT, Gmina dopiero obecnie, gdy do upływu okresu trwałości zostało mało czasu podjęła działania prawne zmierzające do przygotowania ram dla planowanej po 2016 r. sprzedaży. Takim działaniem jest w szczególności podjęcie uchwały potwierdzającej wcześniejszy zamiar. W konsekwencji należy uznać, że w momencie rozpoczęcia Inwestycji Gmina działała z zamiarem wykorzystania nieruchomości, na których była realizowana Inwestycja do czynności opodatkowanych VAT. Fakt nie skorzystania dotychczas z prawa do odliczenia w stosunku do przedmiotowej inwestycji nie może być traktowany przez organ jako okoliczność wskazująca na zamiar wykorzystania Inwestycji do czynności niepodlegających opodatkowaniu VAT. Przy większych inwestycjach skarżąca zawsze występuje z wnioskiem o interpretację celem potwierdzenia prawa do odliczenia VAT i tak było też i tym razem. Otrzymawszy interpretację w 2009 r. wskazującą na brak prawa do dokonania odliczenia, Gmina wstrzymała się z jego dokonywaniem. Dopiero, gdy w trakcie wewnętrznej kontroli wykryła błąd w przedstawieniu stanu faktycznego zdecydowała się na ponowne wystąpienie z wnioskiem o interpretację indywidualną celem ustalenia prawidłowego zakresu jej praw i obowiązków oraz sposobu ich realizacji. 2.5. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takiej kontroli podlegają m.in. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach oraz zaskarżalne postanowienia wydawane w ramach postępowania o udzielenie interpretacji podatkowej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługiwała w całości na uwzględnienie, i to z powodów w niej przedstawionych. 3.2. Odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania interpretacji podatkowej jest możliwa ze względów podmiotowych, a także przedmiotowych. Art. 165a Ordynacji podatkowej zobowiązuje do odmowy wszczęcia postępowania wówczas, kiedy nie może być ono wszczęte "... z jakichkolwiek [...] przyczyn...". Od razu jednak odrzucić należy możliwość odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie z powodów podmiotowych – wnioskodawcą, tj. podmiotem "zainteresowanym" w rozumieniu art. 165a w związku z art. 14b Ordynacji podatkowej, była w niniejszej sprawie gmina S. K. – osoba prawna. Kwestią sporną stało się zatem jedynie ustalenie, czy istotnie – ze względów przedmiotowych, tj. dotyczących przedmiotu poddanego analizie we wniosku Gminy o interpretację – postępowanie nie mogło zostać wszczęte. 3.3. W myśl art. 14b § 3 Ordynacji podatkowej składający wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej obowiązany jest do wyczerpującego przedstawienia zaistniałego stanu faktycznego albo zdarzenia przyszłego oraz do przedstawienia własnego stanowiska w sprawie oceny prawnej tego stanu faktycznego albo zdarzenia przyszłego. Systemowe odczytanie art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. oraz art. art. 14b - art. 14h Ordynacji podatkowej prowadzi do wniosku, że sądy administracyjne kontrolując prawidłowość indywidualnych interpretacji prawa podatkowego nie mogą wykroczyć poza granice danej sprawy, które wyznaczają: (a) stan faktyczny przedstawiony we wniosku o indywidualną interpretację prawa podatkowego, (b) stan prawny (przepisy prawa) wskazany przez wnioskodawcę oraz (c) zagadnienie prawne, które ma być przedmiotem interpretacji, a które wskazuje pytanie (pytania) wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2011 r., II FSK 497/10 - dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść wniosku o wydanie indywidualnej interpretacji podatkowej wyznacza przedmiotowy zakres postępowania interpretacyjnego, gdyż wnioskowy charakter postępowania o wydanie indywidualnej interpretacji podatkowej oraz systemowe odczytanie art. 14b – art. 14h Ordynacji podatkowej prowadzą do konkluzji, że organ wydający interpretację jest niejako "związany" merytorycznie zakresem problemu prawnego jaki strona przedłoży we wniosku. Szczególnie istotna jest dyspozycja normy zawartej w art. 14g § 1 Ordynacji podatkowej, w myśl której wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej niespełniający wymogów określonych w art. 14b § 3 Ordynacji podatkowej pozostawia się bez rozpoznania. W rozdziale 1a Ordynacji podatkowej, opatrzonym tytułem "Interpretacje przepisów prawa podatkowego", brak zatem przepisu, który nadawałby organom podatkowym uprawnienie do uzupełniania wniosku o elementy prawne lub faktyczne. Słusznie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowano zatem pogląd, że na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej organy podatkowe nie są uprawnione do ustalania i dowodowego weryfikowania stanu faktycznego dochodzonej przez wnioskodawcę interpretacji prawa podatkowego ani też do udzielania jej w obszarze regulacji prawnych nie przedstawionych w stanowisku wnioskodawcy odnośnie do podatkowej kwalifikacji danego stanu faktycznego (por. wyroki NSA: z dnia 7 stycznia 2009 r., II FSK 1408/07, z dnia 10 marca 2010 r., II FSK 1557/08, z dnia 29 lipca 2010 r., II FSK 944/10 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz zaaprobowane w orzecznictwie stanowisko piśmiennictwa: zob. J. Brolik, Urzędowe interpretacje prawa podatkowego, Warszawa 2010, s. 61). Jednakże w sytuacji, gdy we wniosku o wydanie indywidualnej interpretacji prawa podatkowego podatnik wskaże określoną okoliczność faktyczną, lecz w sposób nieprecyzyjny lub powodujący wątpliwości organu wydającego interpretacyjnego, to w trybie art. 14h w zw. z art. 169 § 1 Ordynacji podatkowej należy wezwać wnioskodawcę do dokonania stosownych uzupełnień i dookreśleń kwestii faktycznych, które warunkują prawidłowe rozpatrzenie wniosku pod kątem wykładni prawa podatkowego. 3.4. W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu organ, uchylił się od dokonania interpretacji, przy czym w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania dokonał oceny niejako wiarygodności przedstawionych w stanie faktycznym twierdzeń, uznając m.in. że "okoliczności sprawy przedstawione we wniosku ORD-IN, jak i uzupełnieniu tego wniosku, budzą wątpliwości czy Gmina od początku realizacji inwestycji, polegającej na rekultywacji terenu [...], zakładała wykorzystanie tej Inwestycji do czynności opodatkowanych podatkiem VAT czy też nie" (pkt 1.5.). Takie działanie organu należy uznać za niedopuszczalne. W tym miejscu wskazać należy, że do przeprowadzenia postępowania dowodowego, które zapewnia możliwość skorzystania przez organ z różnych środków dowodowych dla ustalenia stanu faktycznego i następnie dokonania jego kwalifikacji prawnej, wypełniając tym samym naczelną zasadę prawdy materialnej, może dojść wyłącznie w ramach postępowania podatkowego (wymiarowego), a nie w postępowaniu interpretacyjnym. W świetle art. 14b § 1 i 3 oraz art. 14c § 1 Ordynacji podatkowej w sprawach interpretacyjnych organy podatkowe nie mają podstaw do podważania stanu faktycznego przedstawionego przez wnioskodawcę, a interpretacja wiąże organ podatkowy tylko w stanie sprawy przedstawionym we wniosku, przyjętym za podstawę stanowiska organu. Sąd sprzeciwia się twierdzeniom organu, jakoby wydanie interpretacji było możliwe jedynie po uprzednim przeprowadzeniu postępowania dowodowego i dokonaniu ustaleń faktycznych (pkt 1.7.). Uzasadnieniem takiego twierdzenia nie może być również odwoływanie się do funkcji gwarancyjnych interpretacji. W opisie stanu faktycznego Gmina bezwarunkowo stwierdziła, że zrealizowała przedmiotową Inwestycję z zamiarem sprzedaży gruntów. Zamiar ten został powzięty wraz z rozpoczęciem inwestycji, a następnie potwierdzony w uchwale. Wnioskodawczyni wskazała również na omyłkę, która wystąpiła w postępowaniu interpretacyjnym w 2009 r. Tym samym, taki stan faktyczny powinien zostać poddany interpretacji w kontekście prawidłowości zajętego przez wnioskodawcę stanowiska. Ewentualna zaś potrzeba uzupełnienia i dookreślenia tego stanu realizowana jest w trybie art.14h w zw. z art. 169 § 1 Ordynacji podatkowej. 3.5. Zasadne są zarzuty skargi. Niemożliwość wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 165a Ordynacji podatkowej, istotnie musi wynikać z przepisu prawa. Wniosek zawierał elementy wymagane do wszczęcia postępowania o wydanie interpretacji, toteż odmawiając jego wszczęcia organ naruszył art. 14b § 1 w zw. z art. 165a Ordynacji podatkowej. W szczególności podkreślenia wymaga, że Gmina wystąpiła o interpretację prawa podatkowego w rozumieniu art. 14b w zw. z art. 3 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Odmawiając wydania interpretacji Minister Finansów naruszył w efekcie także art. 120 Ordynacji podatkowej. W dalszym postępowaniu organ uwzględni powyższy pogląd Sądu, co oznaczać będzie konieczność wydania wnioskowanej interpretacji, chyba że zaistnieją inne przyczyny odmowy wszczęcia postępowania w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Podstawą wstrzymania wykonania postanowienia był art. 152, zaś zasądzenia kosztów postępowania – art. 200 tej ustawy procesowej.