II OSK 41/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 19 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 347/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...] z siedzibą w Szczecinie na decyzję Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności kontrolne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 347/14, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. uchylił zaskarżoną decyzję Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności kontrolne. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Szczecinie decyzją–rachunkiem z dnia [...] stycznia 2014 r., na podstawie art. 36 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 2-6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. 2010 r. Nr 36, poz. 203), a także na podstawie art. 104 k.p.a., ustalił Stowarzyszeniu opłatę w wysokości 74,80 zł za czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 3 października 2013 r. w pomieszczeniach przedsiębiorstwa leczniczego prowadzonego przez Stowarzyszenie Stowarzyszenie w odwołaniu od powyższej decyzji wskazało, że czynności kontrolne nie miały charakteru czynności związanych ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, a więc obciążenie opłatą jest nieuzasadnione. Ponadto Stowarzyszenie, powołując się na art. 267 k.p.a., wniosło o zastosowanie tego przepisu w sprawie, argumentując, że jest organizacją pożytku publicznego, nie posiada odpowiednich wolnych środków na uiszczenie opłaty, a swoje przychody przeznacza na statutową działalność. Zachodniopomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Szczecinie decyzją z dnia [...] marca 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Stowarzyszenie, które jest założycielem podmiotu leczniczego, zlokalizowanego w lokalu przy al. [...] w Szczecinie, zobowiązane jest do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych w tym obiekcie. W dniu 3 października 2013 r. przedstawiciele PPIS w Szczecinie przeprowadzili, na wniosek strony, kontrolę celem wydania opinii sanitarnej o spełnieniu wymogów jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu prowadzącego działalność leczniczą i w związku z tym obciążono stronę kosztami czynności wynikających ze sprawowania zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, bowiem podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości, które dotyczyły braku pomieszczenia higieniczno-sanitarnego wyposażonego dodatkowo w natrysk, w tym co najmniej jednego przystosowanego dla osób niepełnosprawnych, w szczególności poruszających się na wózkach inwalidzkich oraz wejścia do pomieszczenia higieniczno-sanitarnego dla pacjentów i osób niepełnosprawnych oraz personelu, które są wspólne z innymi użytkownikami budynku i prowadzą z ciągów komunikacyjnych wspólnych dla wszystkich użytkowników budynku. Nieprawidłowości te także stanowiły podstawę do naliczenia kosztów czynności kontrolnych. Organ odwoławczy stwierdził następnie, że wprawdzie organ I instancji nie powołał w uzasadnieniu decyzji zarządzenia Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej nr 2/2010 z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania i inne czynności wykonywane w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Szczecinie, jednak kwota z decyzji naliczona została zgodnie z powyższym zarządzeniem, tj. wskazano kwotę kosztów – bezpośrednich, obejmujących wynagrodzenie pracowników działalności podstawowej według stawki godzinowej w wysokości 20 zł oraz koszty transportu w kwocie 2 zł dla 2 pracowników, a także pośrednich w wysokości 70% kosztów utrzymania stacji. Odnosząc się do wniosku strony o odstąpienie od obciążenia jej opłatą na podstawie art. 267 k.p.a., organ wyjaśnił, że z przepisu tego wynika, iż odstąpić od obciążenia opłatą można w przypadku niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania administracyjnego. Tymczasem Stowarzyszenie, jako organizacja pożytku publicznego, nie jest zwolnione od obowiązku zapewnienia środków na prowadzenie działalności statutowej, w zakres której wchodzą, między innymi, ochrona i promocja zdrowia oraz medyczne konsultacje specjalistyczne. Stowarzyszenie powinno zatem liczyć się z obowiązkiem ponoszenia związanych z działalnością kosztów oraz wziąć pod uwagę swój udział w postępowaniach administracyjnych i zgromadzić na ten cel odpowiednie środki. Przerzucanie ciężaru funkcjonowania Stowarzyszenia na Państwo powoduje, że faktycznie działalność Stowarzyszenia finansowana byłaby ze środków publicznych, a to prowadzi do zaprzeczenia zasady, że Stowarzyszenie prowadzi działalność na bazie własnego majątku. Stowarzyszenie w skardze na powyższą decyzję zakwestionowało ustalenia organów, że jest zobowiązane do poniesienia opłaty za czynności kontrolne oraz, że czynności te były dokonane w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając zatem na względzie treść art. 267 k.p.a., wniosło o zastosowanie tego przepisu w sprawie. W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski PWIS w Szczecinie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wykonywanie zadań Inspekcji polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej. Kolejne przepisy ustawy określają przykładowo (w szczególności) co mieści się w zakresie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego (art. 3) oraz w zakresie bieżącego nadzoru sanitarnego (4). Skoro wyliczenie to nie jest kompletne, a przeprowadzanie kontroli w celu wydania opinii sanitarnej o spełnieniu wymogów jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu prowadzącego działalność leczniczą należy do kompetencji państwowej inspekcji sanitarnej i nie mieści się w działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także w działalności oświatowo-zdrowotnej, to jest działaniem mieszczącym się w sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ww. ustawy za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania (jeżeli w wyniku badań stwierdzono naruszenia tych wymagań – ust. 2) od osoby lub jednostki organizacyjnej obowiązanej do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. W świetle powyższych przepisów, w ocenie sądu, organy Inspekcji miały podstawę prawną do naliczenia opłat za wykonane czynności kontrolne, jednakże Zachodniopomorski PWIS w Szczecinie przedwcześnie wydał zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu, opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, należą do opłat i kosztów postępowania uregulowanych w dziale IX Kodeksu postępowania administracyjnego. Skutkiem powyższego jest, że w zakresie nie uregulowanym w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, mają zastosowanie przepisy k.p.a., a w tym art. 267, zgodnie z którym w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach. W odwołaniu od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2014 r., Stowarzyszenie zawarło wniosek o zastosowanie wobec niego art. 267 k.p.a. i zwolnienie z ponoszenia opłat. Wniosek ten został rozpoznany przez organ odwoławczy, który ustosunkował się do niego w zaskarżonej decyzji. W ocenie sądu, wniosek o zwolnienie z opłat, choć zawarty w odwołaniu, winien zostać rozpatrzony przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie. Właściwość organu do wydania postanowienia w sprawie zwolnienia z opłaty pozostaje bowiem w ścisłym związku z wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie, albowiem w świetle art. 267 k.p.a. organ, który pozostaje właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie, jest właściwy również do rozstrzygnięcia tej kwestii procesowej. Rozstrzygnięcie w sprawie zwolnienia z opłat następuje postanowieniem, na które nie służy zażalenie, a więc strona może zaskarżyć je tylko w odwołaniu od decyzji. Ponadto, skoro art. 267 k.p.a. uzależnia zwolnienie z opłat od "niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat", rozpatrzenie wniosku w sprawie zwolnienia winno nastąpić w oparciu o dostarczone przez stronę dowody potwierdzające jej sytuację finansową (w razie ich braku, strona winna być wezwana do uzupełnienia wniosku), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Sąd zwrócił uwagę, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających dokonanie w dniu 3 października 2013 r., na wniosek strony, kontroli celem wydania opinii sanitarnej o spełnieniu wymogów jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu prowadzącego działalność leczniczą oraz stwierdzonych w jej trakcie nieprawidłowości, które stanowiły podstawę obciążenia strony opłatami. Brak tych dokumentów uniemożliwił sądowi ocenę prawidłowości nałożonych opłat. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu, spowodować rozstrzygnięcie wniosku o zwolnienie od opłat, a także uzupełnić materiał dowodowy, a następnie podjąć rozstrzygnięcie i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Zachodniopomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Szczecinie w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania podług norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: prawa materialnego przez błędną wykładnię : art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej polegającą na uznaniu, iż przepis ten dopuszcza (przy jego współstosowaniu z art. 36 ust. 2 tej ustawy) możliwość zaniechania naliczania opłaty za inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach nadzoru zapobiegawczego, o którym mowa w art. 3 u.p.i.s. i art. 100 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 217 ze zm.); art. 36 ust. 2 u.p.i.s polegające na mylnym uznaniu, że w świetle tego przepisu opłaty za inne czynności w ramach sprawowanego nadzoru zapobiegawczego mogą być naliczane jedynie wówczas, gdy w kontrolowanym podmiocie stwierdzone zostaną nieprawidłowości; prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 267 k.p.a. polegające na przyjęciu, że osoba lub jednostka organizacyjna o której mowa w art. 36 ust. 1 i 2 u.p.i.s obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, może zostać zwolniona w całości lub w części od ponoszenia opłaty za badania i inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem nadzoru zapobiegawczego, w razie niemożności jej poniesienia; przepisów postępowania, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez : błędne uchylenie decyzji w sytuacji uznania, że w sprawie ma zastosowanie art. 267 k.p.a.; błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że przeprowadzenie kontroli w celu wydania opinii sanitarnej o spełnieniu wymogów jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu prowadzącego działalność leczniczą jest działaniem mieszczącym się w sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego; nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wskazującego, że w sprawie ma zastosowanie art. 36 ust. 1 u.p.i.s bowiem przeprowadzenie kontroli w celu wydania opinii sanitarnej w formie decyzji administracyjnej o spełnieniu wymogów jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu prowadzącego działalność leczniczą jest działaniem mieszczącym się sprawowaniu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, za który zawsze pobierane są opłaty, tj. art. 3, 6, 7, 11, 107 oraz 267 k.p.a. naruszenie przepisów postępowania, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów (protokołów kontroli), które były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie oraz nie powodowały przedłużenia postępowania, a dotyczyły zakresu czynności kontrolnych przeprowadzonych przez upoważnionych przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, wskazujących na działanie organu mieszczącym się w sprawowaniu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. W uzasadnieniu podkreślono, że pobranie opłaty za wykonane badania i inne czynności na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s. następuje w drodze decyzji administracyjnej w wyniku odrębnego postępowania. Działania te mają cechę działań władczych skoro ani sam obowiązek ponoszenia opłat, ani ich wysokość nie zależą od woli stron lub uznania organów inspekcji sanitarnej. Sprawa opłat za badania lub inne czynności jest jedynym przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w odrębnej decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym wszczętym wyłącznie dla osiągnięcia tego celu. Konstrukcja art. 36 ust. 1 i 2 u.p.i.s. kreuje dwie odmienne sytuacje, wskazując, kiedy pobierana jest opłata za określone czynności, a kiedy opłaty tej się nie pobiera, i tak, opłata pobierana jest za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego od osób lub jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 36 ust. 1 cyt. ustawy). Natomiast za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań (art. 36 ust. 2 cyt. ustawy). Sąd w zaskarżonym wyroku zrównał czynności nadzoru zapobiegawczego z czynnościami nadzoru bieżącego, co zdaniem organu jest bezpodstawne. Sąd niezasadnie uznał, iż nałożenie opłaty przez organy inspekcji sanitarnej w trakcie wykonywania czynności nadzoru zapobiegawczego jest dopuszczalne dopiero po stwierdzeniu naruszenia przez podmiot zobowiązany do jej uiszczenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Natomiast przepis art. 36 ust. 2 u.p.i.s. wyraźnie odnosi się do czynności nadzoru bieżącego i stanowi wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w ust. 1 art. 36. Przy czym art. 36 ust. 1 u.p.i.s. nie daje organom inspekcji sanitarnej możliwości odstąpienia od pobrania powyższej opłaty przy wykonywaniu czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Przepis powyższy ustanawia generalną zasadę pobierania opłat za podejmowane czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Działania podjęte przez skarżący organ zaliczane są do sprawowania przez Państwową Inspekcję Sanitarną nadzoru zapobiegawczego, którego zakres działania organu określony został w art. 3 u.p.i.s. Użycie w przepisie zwrotu "w szczególności" oznacza, że zakres działań przedstawiono przykładowo. Inne działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej mają źródło w ustawach szczegółowych, w tym w art. 100 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 217 ze zm.), który określa uprawnienia organu Państwowej inspekcji Sanitarnej, z zakresu nadzoru zapobiegawczego wskazując, że przedmiotem opinii jest ustalenie, czy pomieszczenia i urządzenia podmiotu, który zamierza wykonywać działalność leczniczą jako podmiot leczniczy, odpowiadają określonym wymogom normatywnym. Efektem tych ustaleń jest opinia wydawana w formie decyzji administracyjnej. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej mają prawo ustalania i pobierania opłat za wszystkie wykonywane czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w przeciwieństwie do Działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego, który w tym zakresie czyni pewne wyjątki. Należy zwrócić uwagę na relacje występujące pomiędzy przepisem art. 36 u.p.i.s. a przepisami Działu IX k.p.a. regulującymi kwestię opłat i kosztów postępowania, które mają charakter pewnych zasad ogólnych, nie wyłączających możliwości innych regulacji pozakodeksowych w tym zakresie. Opłaty za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej na podstawie art. 36 u.p.i.s. zawierają koszty postępowania rozumiane jako wydatki poniesione przez organ, związane z postępowaniem (wydaniem postanowienia, decyzji) o czym świadczyć może sposób ich kalkulowania i to że są pobierane z dołu. Jednakże odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zawarte w art. 37 u.p.i.s., nie oznacza w tym przypadku, że w sprawie opłat i kosztów postępowania mają wyłącznie zastosowanie przepisy Działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego i że nie mogą tu mieć zastosowania inne przepisy szczególne, co można wyprowadzić z brzmienia art. 263 § 2 k.p.a. Ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest aktem prawnym tej samej rangi co k.p.a. i nie należy doszukiwać się sprzeczności pomiędzy przepisami tych dwu aktów normatywnych, ale przyjąć, iż w zakresie opłat i kosztów postępowania funkcjonują one równolegle i jednocześnie w systemie prawa na zasadzie lex specialis i lex generalia. Uwzględniając powyższe, uznać należy, że przepis art. 36 ust. 1 u.p.i.s. ma na celu nałożenie na Państwową Inspekcję Sanitarną obowiązku ustalania i pobierania opłat za wszystkie czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego wtedy, gdy wynikają one z ustawowego obowiązku działania organów Inspekcji jak i wówczas gdy organy te działają na wniosek strony. Całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje na okoliczność, że organy Państwowej inspekcji Sanitarnej nie naruszyły art. 36 ust. 1 u.p.i.s., a niewłaściwa wykładnia powyższego przepisu oraz błędne uznanie, że w sprawie ma zastosowanie art. 267 k.p.a. spowodowało wydanie wyroku z naruszeniem prawa. Przepis art. 267 k.p.a stanowi, że "w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach", natomiast przepis art. 36 ust. 1 u.p.i.s. obejmuje wszelkie czynności podejmowane przez organ w ramach postępowania administracyjnego z zakresu nadzoru zapobiegawczego określone tą ustawą i innymi aktami prawnymi W ocenie organu skarżącego tylko wskazanie konkretnego przepisu w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub ustawie o działalności leczniczej, który stanowiłby wyjątek od zasady "wykonywania badania na koszt badanego" mogłoby stwarzać po stronie organu możliwość zwolnienia w całości lub w części od ponoszenia tych opłat. Postanowienia wydawane przez organy administracji nie rozstrzygają o istocie sprawy (por. art. 123 § 2 k.p.a.), gdyż dotyczą poszczególnych kwestii incydentalnych wynikających w toku postępowania. Ten "subsydiarny" charakter decydowania o kosztach postępowania administracyjnego wyraźnie zaznaczony w treści art. 264 § 1 k.p.a. jak gdyby wyklucza możliwość wszczęcia i prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego dla potrzeb ustalenia obowiązku uiszczenia opłat za badania i ustalenia ich wysokości. Osnową decyzji ustalającej opłaty za badania jest rozstrzygnięcie o samym obowiązku ponoszenia tych opłat i jego zakresie. Przy takim rozumieniu jej treści nie można zamknąć w formule kwestii incydentalnych powstających w toku postępowania w rozumieniu art. 123 § 2 k.p.a. Jednakże i w takim wypadku tej części decyzji administracyjnej nie należy traktować jako rozstrzygnięcia o kosztach postępowania administracyjnego, skoro rozstrzygnięcie to ma odrębny "automatyczny" byt i jest następstwem określonego procesu decyzyjnego wynikłego ze stwierdzonych i ocenionych naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych. Ponadto osoba zainteresowana otrzymaniem opinii sanitarnej o spełnieniu wymogów jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu prowadzącego działalność leczniczą winna wykazać inicjatywę w spełnieniu wszelkich koniecznych do tego warunków. W art. 3 u.p.i.s. określone zostały działania należące do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego, natomiast w art. 4 cyt. ustawy wskazano katalog spraw z zakresu bieżącego nadzoru sanitarnego. Nadzór bieżący jest zatem konsekwencją nadzoru zapobiegawczego, który polega na kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne. Wydanie opinii sanitarnej o spełnieniu wymogów jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu prowadzącego działalność leczniczą należy do czynności zaliczanych do zapobiegawczego nadzoru sanitarnego sprawowanego przez państwowego inspektora sanitarnego. Uznanie zatem przez Sąd pierwszej instancji, że przeprowadzenie kontroli w celu wydania opinii sanitarnej o spełnieniu wymogów jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu prowadzącego działalność leczniczą jest działaniem mieszczącym się w sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego jest bezpodstawne. Tym bardziej, że w decyzji wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy wymagane jest jedynie sprecyzowanie, jakie czynności organ wykonał, podejmując działania z zakresu sanitarnego nadzoru zapobiegawczego, oraz określenie kosztów wykonania tych czynności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Zasadniczym zagadnieniem, na którym koncentrują się zarzuty naruszenia art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( tekst jedn. Dz.U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm., dalej: u.p.i.s.) jest kwalifikacja podjętych przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej czynności związanych z kontrolą przeprowadzoną na wniosek Stowarzyszenia celem wydania opinii sanitarnej o spełnieniu wymogów, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą. Regulacja wymienionego przepisu określa różne przesłanki pobrania opłat, w zależności od tego, czy czynności organu sanitarnego zostały wykonane w ramach nadzoru bieżącego lub zapobiegawczego. Mianowicie według art. 36 ust. 1 Państwowa Inspekcja Sanitarna pobiera opłaty za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonane w ramach: 1 – nadzoru zapobiegawczego; 2 – nadzoru bieżącego, w przypadku stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Stosownie zaś do ust. 2 za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego nie pobiera się opłat jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. W niniejszej sprawie nie było wątpliwości, że Stowarzyszenie jest jednostką organizacyjną obowiązaną do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych z uwagi na prowadzoną działalność leczniczą. Wskazać trzeba, że podmiot leczniczy na etapie rejestracji ma obowiązek przedstawić opinię właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej potwierdzającą spełnienie warunków przewidzianych dla pomieszczeń i urządzeń wykorzystywanych w określonej działalności leczniczej (art. 100 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej). Z decyzji organu powiatowego wynika, że skarżące Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem o wydanie takiej opinii, co zainicjowało czynności kontrolne, których kosztami obciążano podmiot wnioskujący. W takich okolicznościach sprawy należało przyjąć, że czynności kontrolne przeprowadzone przez właściwy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej na wniosek strony występującej o opinię sanitarną dla celów rejestracji działalności leczniczej – powinny być kwalifikowane jako działania w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego (art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Jak wynika z art. 36 ust. 1 i ust. 2 u.p.i.s. opłata za czynności wykonawcze w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobierana jest niezależnie od tego czy w wyniku badań stwierdzono, czy nie stwierdzono naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. W analizowanej sytuacji Sąd Wojewódzki nie mógł więc stwierdzić, że przeprowadzenie czynności kontrolnych w celu wydania opinii sanitarnej jest działaniem mieszczącym się w sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego. Celem jednak końcowej weryfikacji kontrolowanych decyzji niezbędne jest przeprowadzenie dowodu z pełnej dokumentacji sporządzonej na okoliczność czynności podjętych przez organ sanitarny, z którymi powiązano ustalone w sprawie koszty. Zauważyć bowiem należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał jako dodatkową podstawę do naliczenia spornych kosztów również to, że podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie urządzonych pomieszczeń. Wprawdzie i taki przypadek mógłby stanowić podstawę do zastosowania art. 36 ust. 1 u.p.i.s., lecz w rozpoznawanej sprawie należy rozgraniczyć czynności wchodzące w zakres nadzoru zapobiegawczego bądź bieżącego, aby nie było wątpliwości, z jakiego konkretnie tytułu strona została obciążona sporną opłatą. W konsekwencji słuszny okazał się również zarzut kasacyjny dotyczący art. 106 § 3 p.p.s.a., bowiem w zaistniałym stanie sprawy Sąd Wojewódzki powinien przeprowadzić uzupełniający dowód z akt administracyjnych, podczas gdy brak pełnej dokumentacji został niezasadnie potraktowany jako przesłanka do uchylenia zaskarżonej decyzji. Uwzględnieniu podlegał również zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 267 k.p.a., aczkolwiek argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie jest w pełni trafna. Zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że art. 36 u.p.i.s. jest przepisem szczególnym regulującym odrębnie kwestię pobierania opłat przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, a postępowanie prowadzone w trybie tego przepisu kończy się wydaniem decyzji ustalającej opłatę i podmiot zobowiązany do jej uiszczenia. Wnioskować zatem należy, że dopóki nie zostanie w sposób ostateczny podjęte rozstrzygnięcie co do obowiązku poniesienia opłaty przewidzianej w art. 36 ust. 1 u.p.i.s., to przedwczesne byłoby orzekanie o ewentualnym zwolnieniu z opłaty na podstawie art. 267 k.p.a. Nie jest więc trafny pogląd Sądu Wojewódzkiego, iż złożenie wniosku o zwolnienie z opłaty w trybie art. 267 k.p.a. wstrzymuje rozpoznanie sprawy w przedmiocie opłaty ustalonej przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s. W szczególności niezasadna była ocena Sądu Wojewódzkiego, że organ odwoławczy przedwcześnie wydał decyzję w sytuacji, gdy wraz z odwołaniem Stowarzyszenie złożyło wniosek o zwolnienie z opłaty, podlegający rozpoznaniu przez organ pierwszej instancji w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie. Sąd Wojewódzki przyjmując taką koncepcję wyszedł z założenia, że postanowienie rozstrzygające wniosek o zwolnienie z opłaty podlega zaskarżeniu tylko w odwołaniu od decyzji merytorycznej wydawanej w przedmiocie ustalenia opłaty. W tym miejscu trzeba więc zauważyć, że kwestia prawnej formy załatwienia sprawy z art. 267 k.p.a. i jej zaskarżalności nie została wyraźnie uregulowana, a w orzecznictwie i piśmiennictwie nie ma zgodnych poglądów. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do niezaskarżalności postanowienia wydanego na podstawie art. 267 k.p.a. znajduje oparcie przykładowo w wyroku WSA sygn. akt II SA/Bk 715/05, a także w piśmiennictwie (por. Cz. Martysz, komentarz do art. 267, System Informacji Prawnej LEX Omega, stan prawny na 10 października 2016 r.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym na akceptację zasługuje pogląd, zgodnie z którym postanowienie w przedmiocie zwolnienia z opłaty w trybie art. 267 k.p.a. podlega zaskarżeniu zażaleniem, zgodnie z odpowiednio stosowanym przepisem art. 264 § 2 k.p.a. Jak wskazuje się w piśmiennictwie rozstrzygnięcie w sprawie zwolnienia od opłat i kosztów postępowania jest orzeczeniem w sprawie kosztów postępowania, stąd formą prawną, w której organ rozstrzyga o zwolnieniu, powinno być postanowienie, na które służy zażalenie (zob. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, wyd. 4, LexisNexis 2011, s. 215–216; S. Babiarz, B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, Koszty postępowania w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, LexisNexis 2007, s. 104). Za takim rozwiązaniem opowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 września 2011 r., I OSK 1502/10, wskazując, iż art. 264 § 2 k.p.a. dotyczy każdego rodzaju postanowienia w sprawie kosztów, a więc także postanowienia wydanego w sprawie zwolnienia od kosztów. Wobec powyższego organ wyższego stopnia uzyskuje uprawnienie do zbadania tej sprawy dopiero w wyniku złożenia zażalenia. Na gruncie rozpatrywanej sprawy przepis art. 264 § 2 stosowany w związku z art. 37 u.p.i.s. przemawiał za tym aby kwestia ewentualnego zwolnienia od przedmiotowej opłaty rozpatrywana była odrębnie w postępowaniu, w którym właściwy organ wypowie się co do dopuszczalności i zasadności wniosku strony w świetle art. 267 k.p.a. Kwestia ta nie podlegała rozpoznaniu w ramach sprawy dotyczącej samego ustalenia opłaty w trybie art. 36 ust. 1 u.p.i.s., tym samym zarzuty kasacyjne dotyczące wykładni i zastosowania art. 267 k.p.a. wykraczały poza podstawę prawną, na których oparte zostały decyzje Powiatowego i Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego kontrolowane przez Sąd Wojewódzki. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna skutkować musiała uchyleniem zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki przy ponownym rozpoznawaniu sprawy obowiązany będzie w pierwszej kolejności do przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., a następnie dokonania oceny prawnej zgodnie z wyrażonymi wskazaniami, stosownie do art. 190 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania oparto na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.