I OSK 1502/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (autor uzasadnienia) Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 1 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 czerwca 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 71/10 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi M. M., stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Prezydent Miasta Lublina dokonał rozgraniczenia nieruchomości położonej w Lublinie przy ul. [...], stanowiącej własność M. P. i J. U. (udział po 1/2), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z nieruchomością położoną w Lublinie przy ul.[...], stanowiącą własność M. M., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Prezydent Miasta ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego zakończonego wymienioną decyzją w wysokości 4.000 zł, obciążając nimi M. P. w wysokości 1.000 zł, J. U. w wysokości 1.000 zł oraz M. M. w wysokości 2.000 zł. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący wskazując, że jest osobą w podeszłym wieku (80 lat), na emeryturze, opiekującą się chorą żoną, która posiada I grupę inwalidzką, wobec czego nie stać go na uregulowanie należności z tytułu kosztów postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 2.000 zł. Skarżący wniósł o umorzenie przedmiotowej kwoty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. uchyliło zaskarżone postanowienie w pkt 2 ppk 3, obciążyło skarżącego kosztami postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 1.000 zł, a w pozostałej części zwolniło go od obowiązku ich ponoszenia. W pozostałym zakresie SKO pozostawiło zaskarżone postanowienie bez zmian. W uzasadnieniu stwierdzono, że ustalenie przez organ I instancji wysokości kosztów postępowania oraz obciążenie nimi po połowie właścicieli rozgraniczanych nieruchomości (stron postępowania) jest prawidłowe, gdyż rozgraniczenie leży w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości rozgraniczanych. Do kosztów tych zaliczyć należy wynagrodzenie geodety, jego wydatki poniesione w związku ze sporządzeniem map i innych dokumentów niezbędnych do ujawnienia wyników rozgraniczenia w katastrze nieruchomości i w księdze wieczystej oraz znaków granicznych, a także wydatki poniesione na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do częściowego zwolnienia skarżącego od ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie złożył M. M. Stwierdzając wskazanym na wstępie wyrokiem nieważność zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji podniósł, że z akt administracyjnych wynika, że w terminie otwartym do złożenia zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] listopada 2009 r. (doręczenie nastąpiło 18 listopada 2009 r.), skarżący wniósł w dniu 23 listopada 2009 r. podanie, które zostało przekazane do rozpatrzenia jako zażalenie. W ocenie Sądu pierwszej instancji, potraktowanie podania jako zażalenia było przedwczesne, skoro z jego treści wynika, że skarżącemu chodziło o zwolnienie od kosztów postępowania rozgraniczeniowego ustalonych przez Prezydenta Miasta. Przy istniejących wątpliwościach co do charakteru podania, należało wezwać skarżącego do sprecyzowania, jaka była jego intencja, bowiem żądanie strony wyznacza ramy postępowania, jak również decyduje o tym, jaki organ będzie właściwy do załatwienia sprawy. Podanie zostało załatwione w dwóch trybach - w trybie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) oraz w trybie rozpoznania wniosku na podstawie art. 267 k.p.a. W ocenie WSA, analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia przekonuje, że SKO uznało za prawidłowe merytoryczne rozstrzygnięcie wydane w I instancji (w zakresie ustalenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego i obciążenia nimi po połowie właścicieli rozgraniczanych nieruchomości - stron postępowania). Tymczasem powodem częściowego uchylenia postanowienia organu I instancji i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy było uznanie, że skarżący zasługuje w 1/2 na zwolnienie od kosztów postępowania, na podstawie art. 267 k.p.a. WSA stwierdził, że taki sposób procesowania pozbawiony był podstawy prawnej i z tej też przyczyny uznał, że zaskarżone postanowienie zapadło z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie WSA, zaskarżone postanowienie dotknięte jest jeszcze inną, kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Ustawodawca wskazując w art. 267 k.p.a. na organ administracji publicznej właściwy do zwolnienia strony od opłat, kosztów i należności, miał na myśli organ I instancji, przed którym toczyło się postępowanie. W tej sytuacji, wniosku strony nie mógł po raz pierwszy rozpoznać inny organ, a w szczególności organ odwoławczy, niejako przy okazji rozpatrzenia zażalenia na postanowienie organu I instancji, wydane na podstawie przepisów art. 262 § 1 i art. 264 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę SKO zobowiązane będzie wezwać skarżącego do usunięcia braków podania z dnia 23 listopada 2009 r. poprzez sprecyzowanie, czy podanie stanowi zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] listopada 2009 r., czy jest wnioskiem złożonym w trybie art. 267 k.p.a., czy też wolą skarżącego było potraktowanie przedmiotowego podania - jako zażalenia, jak również jako wniosku o zwolnienie od ustalonych kosztów postępowania rozgraniczeniowego - w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO w Lublinie, kwestionując go w całości. Zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 267 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą po pierwsze na uznaniu, że przepis ten nie może mieć zastosowania w trybie postępowania zażaleniowego (art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a.) dotyczącego postanowienia o ustaleniu kosztów postępowania, pomimo, że sprawa dotyczy tego samego podmiotu i tych samych kosztów, a po drugie na uznaniu, że organem właściwym do rozstrzygania w przedmiocie zwolnienia z kosztów postępowania jest wyłączenie organ I instancji. Kolegium zarzuciło ponadto naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia organu odwoławczego pomimo braku podstaw, o których mowa w art. 156 § 1 i § 2 k.p.a. Zarzuciło również naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na zbyt lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu wyroku, pozbawiającym stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz braku niezbędnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania. Kolegium wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Wniosło również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zakreślonych skargą kasacyjną, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie i których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz pierwszego z zarzutów procesowych (stanowiącego w istocie konsekwencję zarzutu materialnego), wskazać należy, iż są one chybione. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu pierwszej instancji zaprezentowany na tle wykładni art. 267 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ich ponoszenia. Zwolnienie od opłat skarbowych następuje z zachowaniem przepisów o tych opłatach. Art. 267 k.p.a. pozwala organowi administracyjnemu zwolnić stronę w części lub całości z obowiązku ponoszenia opłat i kosztów postępowania, w razie "niewątpliwej niemożności" ich poniesienia. Orzekanie w tej sprawie winno być poprzedzone szczególnie starannie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Postępowanie to może być prowadzone zarówno na wniosek strony, jak również z urzędu, bowiem omawiany przepis nie zawiera w tej sprawie szczegółowej regulacji. Właściwość organu w sprawie zwolnienia od opłaty skarbowej pozostaje w ścisłym związku z wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie merytorycznej, bowiem w świetle art. 267 k.p.a. organ, który pozostaje właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie, jest właściwy również do rozstrzygnięcia wymienionej kwestii procesowej. Zauważyć trzeba, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w sposób zróżnicowany wskazują na właściwość organu administracji publicznej do rozstrzygnięcia kwestii incydentalnych. Kodeks posługuje się zarówno ogólnym sformułowaniem, że właściwy pozostaje "organ administracji publicznej" (art. 31 § 2, art. 34 § 1, art. 97 § 1), jak i w sposób bardziej dokładny określa, że chodzi w tym przypadku o organ administracji publicznej "przed którym toczy się postępowanie" (art. 56 § 2), organ "prowadzący postępowanie" (art. 52-53), organ "właściwy w sprawie" (art. 59 § 1), czy też organ "załatwiający sprawę" (art. 106 § 2). Niezależnie od przywołanych różnic leksykalnych, w każdym z omawianych przypadków właściwość organu do załatwienia kwestii wpadkowej wynika jednak z właściwości tego organu do wydania decyzji w sprawie, w której zagadnienie szczegółowe wystąpiło. W tych bowiem sytuacjach, w których od omawianej zasady ustawodawca postanowił odstąpić, przepisy kodeksu wyraźnie zastrzegają, że określona kwestia podlega załatwieniu przez inny organ aniżeli organ prowadzący postępowanie w sprawie "głównej" (np. "organ przeprowadzający postępowanie" na wezwanie organu "właściwego do załatwienia sprawy" - art. 77 § 3 k.p.a.; "organ zobowiązany do zajęcia stanowiska" po zwróceniu się o to przez organ "załatwiający sprawę" - art. 106 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw, by z kompetencji organu prowadzącego postępowanie w sprawie wyłączać kwestię zwalniania strony od obowiązku poniesienia określonych opłat i należności związanych z tokiem tego postępowania. Funkcjonalnie materia ta jest elementem "kosztów procesu" i w sytuacji braku przepisu szczególnego, który odmiennie normowałby to zagadnienie, organ administracji, stwierdzając nieuiszczenie wymaganych należności, zobowiązany jest wyznaczyć stronie termin do ich wniesienia (art. 261 § 1 k.p.a.), względnie odwołać się do zapisanych w kodeksie mechanizmów o charakterze subsydiarnym dotyczących tego środka - instytucji załatwienia podania bez wymaganej opłaty (art. 261 § 4 k.p.a.) albo zwolnienia strony od obowiązku jej poniesienia (art. 267 k.p.a.). NSA w postanowieniu z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II OW 36/10 (LEX nr 743480) stwierdził, że nie ma podstaw, by z kompetencji organu prowadzącego postępowanie w sprawie wyłączać kwestię zwalniania strony od obowiązku poniesienia określonych opłat i należności związanych z tokiem tego postępowania. Na tym tle może jednak powstać pytanie, czy właściwy do rozstrzygnięcia tej kwestii może być organ wyższego stopnia, w związku z treścią art.138 § 1 i art. 144 k.p.a., mimo braku wcześniejszego wypowiedzenia się organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia wymaga ustosunkowania się do problemu prawnej formy załatwienia sprawy z art. 267 k.p.a. i jej zaskarżalności. Przepis ten nie określa wyraźnie w jakiej formie ma orzekać organ. Jak wskazują W. Chróścielewski i J. P. Tarno - powinien mieć tu odpowiednie zastosowanie art. 264 § 2 k.p.a., albowiem rozstrzygnięcie w sprawie zwolnienia od opłat i kosztów postępowania jest orzeczeniem w sprawie kosztów postępowania, stąd formą prawną, w której organ rozstrzyga o zwolnieniu, powinno być postanowienie, na które służy zażalenie (tak W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 219). Podobne stanowisko zajmuje S. Babiarz, podkreślając, iż ustawodawca dość często stosuje taką technikę prawodawczą np. w art. 227 § 1 p.p.s.a. (por. S. Babiarz w: S. Babiarz, B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, Koszty postępowania w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, Warszawa 2009, s. 118). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienie w sprawie zwolnienia od kosztów jest jednym z postanowień w sprawie kosztów postępowania, o których mówi art. 264 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 262 § 2 k.p.a. na postanowienia w sprawie kosztów służy zażalenie. Jak wskazuje więc wykładnia językowa dotyczy to każdego rodzaju postanowienia w sprawie kosztów, a więc także postanowienia wydanego w sprawie zwolnienia od kosztów. Dopiero w wyniku złożonego zażalenia organ stopnia wyższego uzyskuje uprawnienie do zbadania tej sprawy. Taki tok rozumowania wzmacnia również odwołanie się do rozwiązania przyjętego w art. 270 i 270a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.). Wobec brzmienia wskazanych przepisów nie można zakładać, że w podobnych sytuacjach (zwolnienie od kosztów), do których proceduralne zastosowanie znajdują przepisy k.p.a., ustawodawca przyjął diametralnie odmienne rozwiązanie prawne. Reasumując, rozpatrywanie wniosku strony o zwolnienie z kosztów na etapie postępowania zażaleniowego, bez wcześniejszego rozstrzygnięcia tej kwestii przez organ właściwy, nie tylko naruszałoby więc właściwość organu, ale prowadziłoby również do paradoksalnych konsekwencji takiego działania. Jeżeli bowiem strona wnioskowałaby o pełne zwolnienie od kosztów, a organ przyjąłby tylko zwolnienie częściowe (jak w niniejszej sprawie), to strona traciłaby prawo do poddania jej sprawy rozstrzygnięciu jednej instancji administracyjnej (odwoławczej). To zaś nie może mieć miejsca z uwagi na zasadę wynikającą z art. 15 k.p.a. Tym samym zasadnie została stwierdzona nieważność zaskarżonego postanowienia SKO. Za nieuzasadniony uznano także zarzut naruszenia przez WSA w Lublinie postanowień art. 141 § 4 p.p.s.a. SKO wskazuje, iż Sąd pierwszej instancji zbyt lakonicznie i ogólnikowo sporządził uzasadnienie wydanego wyroku, czym pozbawił stronę informacji o powodach swojej decyzji. Nie zawarł również w uzasadnieniu jednoznacznych wskazań co do dalszego toku postępowania administracyjnego. Wbrew temu stanowisku, w ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji w sposób jednoznaczny wypowiedział się, odnośnie do przyczyn stwierdzenia nieważności postanowienia SKO (uzasadniając je w sposób wystarczający). Ewentualnej wady z art. 141 § 4 p.p.s.a. w postaci zbytniej lakoniczności uzasadnienia przyjętego stanowiska, nie można widzieć przez pryzmat fizycznej objętości pisemnego uzasadnienia. Nadto, podkreślenia wymaga, iż WSA w Lublinie zawarł w uzasadnieniu (ostatni akapit na str. 4) wytyczne, co do dalszego postępowania (wytyczne rozpoczynają się od słów "Ponownie rozpatrując sprawę, SKO wezwie skarżącego..."). NSA nie widzi powodów, aby tak kategorycznie sformułowane wskazania co do czynności dalszego postępowania, uznać za wadliwe w kontekście dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. W tych okolicznościach, na podstawie art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną SKO w Lublinie.