II SA/Sz 570/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 października 2014r. sprawy ze skargi E. B. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych z miejsca zamieszkania do przedszkola, szkoły lub ośrodka umożliwiającego realizację rocznego przygotowania przedszkolnego, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki oddala skargę W dniu [...] r. Wójt Gminy Stargard wydał, na podstawie art. 14a ust. 4, art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty oraz art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, zarządzenie Nr 237/2013 w sprawie ustalenia zasad zwrotu kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców, opiekunów lub opiekunów prawnych z miejsca zamieszkania do przedszkola, szkoły lub ośrodka umożliwiającego realizację rocznego przygotowania przedszkolnego, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. Wnioskiem z dnia [...] r. E. B. zwróciła się do Wójta Gminy Stargard o zawarcie umowy w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu niepełnosprawnego dziecka wnioskodawczyni – A. K. wraz z opiekunem (matką) środkami komunikacji własnej z miejsca zamieszkania do Przedszkola "[...] " w [...] oraz o zwrot dotychczas poniesionych kosztów przejazdów (począwszy od [...] r. do [...] r.). W odpowiedzi na ww. wniosek skierowane zostało do wnioskodawczyni zarządzenie Wójta Gminy Nr 237/2013 z dnia [...] r., dwa egzemplarze umowy jednostronnie podpisanej przez Kierownika Administracji Szkół oraz wnioski o zwrot kosztów przejazdów za okres od [...] r. Pismem z dnia [...] E. B. wezwała Wójta Stargard do usunięcia naruszenia prawa ww. zarządzeniem, a następnie w dniu [...] r. złożyła skargę na przedmiotowe zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie: - art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - poprzez wydanie zaskarżanego zarządzenia z przekroczeniem normy kompetencyjnej, - art. 14a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - poprzez: wydanie zaskarżonego zarządzenia pomimo braku materialnej podstawy prawnej do jego wydania, a nadto poprzez określenie warunków i sposobu obliczania wysokości kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych oraz ich rodziców wbrew treści przepisu, - art. 228 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez udzielenie Kierownikowi jednostki budżetowej - Ośrodka Administracji Szkół - pełnomocnictwa do zawierania umów z rodzicami/opiekunami uczniów, pomimo braku stosownego upoważnienia w uchwale Rady Gminy w sprawie wieloletniej prognozy finansowej oraz wbrew jednoznacznej dyspozycji art. 14a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W uzasadnieniu skargi wskazano m. in., że postanowienia zaskarżonego zarządzenia bezprawnie ograniczają prawa rodzica ucznia do żądania zwrotu kosztów przejazdu dziecka wraz z opiekunem w pełnej wysokości, tj. obejmującej również drogę powrotną opiekuna po odwiezieniu dziecka do placówki przedszkolnej oraz ponowny przejazd opiekuna w celu odebrania dziecka z przedszkola. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie, wskazując, że skarga E. B. jest niedopuszczalna bowiem zaskarżone zarządzenie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, gdyby jednak przyjąć, że podlega kognicji sądu administracyjnego, to, zdaniem organu, brak podstaw, żeby stwierdzić, że ww. zarządzenie nie jest zgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje : Sądowa kontrola zaskarżonego zarządzenia prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna. W art. 17 ust. 3a pkt 3 i art. 14a ust. 4 u.o.s.o. zawarte są przepisy dotyczące zwrotu kosztów przejazdu ucznia i opiekuna, gdy dowóz zapewniają opiekunowie a także opiekunowie prawni i rodzice. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu podjęty przez organ akt, oceniany z punktu widzenia zakresu właściwości sądu, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zaskarżone zarządzenie wydane zostało na podstawie przepisów ustawy z 07.09.2001 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) jednak ma ono bezpośredni związek i wywołuje skutki w sferze gospodarowania mieniem gminnym. W tym kontekście wójt jako organ gminy upoważniony jest do gospodarowania mieniem komunalnym i wydawania zarządzeń rozporządzających mieniem gminy (art. 30 ust. 2 pkt 3) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późń zm.). Akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., podejmowane są przez organ wykonawczy gminy, jakim jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) w formie zarządzeń. Zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy stanowi więc akt organu jednostki samorządu terytorialnego, niebędący aktem prawa miejscowego w rozumieniu tego przepisu. Został on podjęty w przedmiocie określenia wytycznych dotyczących zasad ustalania zwrotu kosztów dojazdu ucznia i opiekuna do placówki edukacyjnej. Dotyczy więc Gminy, zatem ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego został podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Gospodarowanie mieniem bez wątpienia należy do zadań publicznych. Tym samym zaskarżone zarządzenie ma charakter aktu z zakresu administracji publicznej, gdzie wydatki na transport niepełnosprawnych dzieci lub refundację kosztów z tego tytułu są elementem budżetu gminy a właściwe dysponowanie środkami budżetowymi jest obowiązkiem organu w ramach wykonania budżetu. Sąd podziela tu poglądy dotyczące istoty zarządzenia jako formy władczego rozstrzygnięcia wyrażone w wyroku II SA/Bd 1342/13 WSA w Bydgoszczy z 12 lutego 2014 r. Zarządzenie jest formą działania, za pomocą której wójt może podejmować władcze rozstrzygnięcia. We wszystkich przypadkach, w których zachodzi konieczność władczego rozstrzygnięcia sprawy (niebędącej sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej), niezależnie od tego, czy ustawodawca wprost wskazuje na działanie w tej formie, organ gminy wydaje zarządzenie. W rezultacie każdy akt pochodzący od wójta gminy, niebędący decyzją administracyjną lub postanowieniem jest zarządzeniem, w stosunku do którego zachodzi możliwość objęcia go zarówno nadzorem wojewody, jak i kontrolą ze strony sądów administracyjnych (por. M. Chlipała, Zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Samorząd Terytorialny" 2010, nr 12). Słusznie w tym przedmiocie wskazuje się w orzecznictwie, że "przez zarządzenia wójta gminy należy rozumieć wszelkie akty tego organu poza decyzjami administracyjnymi i postanowieniami, bez względu na nazwę, jaką wójt nada swemu rozstrzygnięciu. Zarządzenia te bowiem są obok decyzji administracyjnych prawną formą w jakiej wójt może podejmować władcze rozstrzygnięcia" (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2008 r., Il SA/Ol 1044/07, LEX nr 494378). Przyjęcie stanowiska skarżącej skutkowałoby sytuacją, w której wójt gminy nie dysponowałby formą prawną do wykonywania wielu spośród swoich ustawowych kompetencji, do których zaliczyć należy uprawnienia, których źródłem są wskazane w zarządzeniu przewidziane przepisy ustawy o systemie oświaty. Z przepisu art. 51 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową. Ustawodawca wprawdzie nie definiuje pojęcia "gospodarka finansowa", ale w literaturze przyjmuje się, że pojęcie to obejmuje całokształt czynności prawnych i organizacyjnych mających na celu gromadzenie dochodów i ich wydatkowanie. Samodzielność gmin w tym zakresie jest pochodną przekazania przez państwo tej jednostce części władztwa finansowego. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 1999 r. (K 35/98) Trybunał wyjaśnił, że samodzielność finansowa to prawo samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej, tj. pobierania dochodów określonych w ustawach oraz dysponowania nimi w granicach określonych przez ustawy. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie przede wszystkim z samodzielności finansowej wynika uprawnienie do ustalenia zasad finansowych zwrotu kosztów dowozu dzieci niepełnosprawnych do placówek edukacyjnych. Zgodnie z brzmieniem art. 101 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oceniając legitymację skarżącej do wniesienia skargi tj. ustalenia czy interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone powyższym zarządzeniem, Sąd doszedł do przekonania, że skoro skarżący jako matka zapewnia dowóz do placówki edukacyjnej niepełnosprawnego dziecka w rozumieniu przepisów ustawy o systemie oświaty, należy uznać, że spełniona została przesłanka z art. 101 u.s.g. W tych okolicznościach zapisy zaskarżonego zarządzenia bezpośrednio oddziałują na jej sytuację prawną. Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy art. 17 ust. 3a i art. 14a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572). Z redakcji przepisów dotyczących dowozu dzieci do placówek edukacyjnych wynika, iż obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu do szkół i przedszkoli, umożliwiający realizację obowiązku szkolnego, może być realizowany w dwojaki sposób. Gmina może dowozić dzieci do szkoły lub przedszkola własnym lub wynajętym przez siebie środkiem transportu, zapewniając jednocześnie w tym czasie dzieciom opiekę, albo zwracać koszty przejazdu. Obowiązki te gmina musi realizować bez względu na obiektywne trudności i bez względu na to, czy posiada na ten cel odpowiednie środki. Zgodnie z art. 17 ust 3a pkt 3 ustawy Gmina realizuje obowiązek dowozu dzieci niepełnosprawnych poprzez zwrot kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, na zasadach określonych w umowie zawartej miedzy wójtem i rodzicami, opiekunami lub opiekunami prawnymi ucznia, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice, opiekunowie lub opiekunowie prawni. Podobne rozwiązanie zawarto w art. 14 a ust. 4 u.o.s.o. w odniesieniu do dowożenia niepełnosprawnych dzieci do przedszkoli. Zaskarżone zarządzenie zakreśla pewne ogólne ramy działania i zasady wydatkowania środków finansowych, a ich uszczegółowienie nastąpi w sprawach indywidualnych, gdzie znajdą zastosowanie reguły prawa cywilnego. W ocenie Sądu nie ma przeszkód, by organ wykonawczy określił zasady zwrotu kosztów przejazdu do placówek edukacyjnych. Takie działanie ma na celu realizację konstytucyjnej zasady równości i niedyskryminacji (art. 32 Konstytucji RP z 1997 r.). Brak jasnych reguł refundacji kosztów, różnicowałby sytuację faktyczną i prawną podmiotów, które mają prawo oczekiwać zastosowania jednolitych reguł działania organu. Przepisy ustawy z 07.09.2001 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) dotyczące zwrotu kosztów przejazdu dzieci do placówek przedszkolnych lub szkolnych nie przewidują wydania decyzji w tym przedmiocie. Postanowiono w nich (w stosunku do dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, jak i w stosunku do dzieci realizujących już obowiązek szkolny – odpowiednio art. 14 "a" ust. 4 oraz art. 17 ust. 3 "a"), że gmina ma obowiązek zapewnić dzieciom bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do najbliższej placówki edukacyjnej, ewentualnie zwrócić koszty przejazdu zapewnionego przez rodzica czy opiekuna. W ten sposób wprost (bezpośrednio) w przepisach prawa uregulowano kwestię sposobu i kosztów transportu. Regulacje te nie przewidują natomiast konkretnych zasad ponoszenia kosztów, odsyłając do określenia ich w umowie. Nie wyklucza to jednak w ocenie sądu, wyrażenia przez organ jasnego i jednolitego dla wszystkich stanowiska i informacji jakie reguły w tym przedmiocie jest w stanie zaoferować organ zobowiązany, który podpisze umowę. Z przepisów ustawy nie wynika obowiązek zwrotu kosztów przejazdu samochodem prywatnym rodziców czy opiekunów dziecka. Zasady zwrotu kosztów dowozu z uwagi na właściwą gospodarkę finansową, muszą być racjonalne. Możliwe jest zatem wprowadzenie określonych zasad np.: zwrot ryczałtowy albo wymaganie pełnego udokumentowania kosztów biletami, wprowadzenie miesięcznych, dłuższych lub krótszych okresów rozliczeniowych itp. Zwrot kosztów dojazdu dzieci do właściwych placówek oświatowych nie może być źródłem żadnych dodatkowych przysporzeń dla dokonujących go faktycznie podmiotów, tj. opiekunów i innych osób. Regulacje zwrotu kosztów zawarte w zaskarżonym zarządzeniu czynią zadość opisywanym zasadom naczelnym refundacji dojazdu przewidzianym w ustawie o systemie oświaty. Brak jest podstaw do zwrotu kosztów przejazdu (wg stawki za kilometr) w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271, z późn. zm.). Nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, by koszty były zwracane zależnie od statusu materialnego uprawnionych a do tego prowadzi zwrot kosztów wg rozporządzenia, gdzie koszty te zależne są od pojemności silnika samochodu, a więc rodzaju pojazdu, który jest użytkowany. Wykładnia językowa, która gdy jej rezultaty nie budzą wątpliwości ma pierwszeństwo przed wszystkimi innymi rodzajami i metodami wykładni, art. 14a ust. 4 oraz art. 17 ust. 3a jednoznacznie wskazuje, że zwrot kosztów indywidualnego dowożenia dzieci do szkół stanowić ma ekwiwalent transportu i opieki zapewnianej bezpośrednio przez gminę. We wspomnianych regulacjach wspomina się jedynie o zwrocie kosztów podróży ucznia i opiekuna do danej placówki oświatowej. Przez co należy rozumieć jednie podróż wspólną dziecka z opiekunem z domu do szkoły i ze szkoły do domu. Brak jest uzasadnienia prawnego na rozciąganie obowiązku gminy do refundacji także dalszych, nieprzewidzianych w ustawie wydatków w postaci samodzielnych podróży rodzica lub opiekuna między miejscem zamieszkania dziecka, a siedzibą danej instytucji oświatowej. Istotą sporu w powyższej sprawie, zdaniem Sądu jest ocena zarządzenia, a w szczególności § 5 pkt 3 lit. c w zakresie w jakim ogranicza żądanie zwrotu kosztów przejazdu dziecka niepełnosprawnego i opiekuna do kosztów zawiezienia dziecka do przedszkola i jego przywiezienia. Wskazuje na to także wniosek pełnomocniczki złożony na rozprawie, w którym zwróciła się o zobowiązanie Wójta Gminy do zawarcia umowy uwzględniającej zwrot kosztów za drogę powrotną po zawiezieniu dziecka do przedszkola oraz ponowny przejazd opiekuna w celu odebrania dziecka. Sąd podkreśla, że kanonem interpretacyjnym jest tu zasada samodzielności finansowej gminy i Sąd nie ma żadnych podstaw aby zobowiązać gminę do zawarcia umowy we wspomnianym zakresie. Sąd nie zajmował się ewentualnym naruszeniem art. 228 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, gdyż pełnomocnictwo dotyczyło umów zawieranych z rodzicami, a przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest zarządzenie Wójta Gminy nr 237/2013. Jednocześnie Sąd nie rozpatrzył wniosku o otwarcie rozprawy na nowo, złożonego przez pełnomocnika Gminy, gdyż otwarcie rozprawy na nowo może nastąpić wyłącznie z urzędu, a Sąd nie znalazł podstaw do tego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.