I OSK 233/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 768/14 w sprawie ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od K. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r. (sygn. akt II SA/Ke 768/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi K. S., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...[ czerwca 2014 r. nr [...] oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie Wójta Gminy M. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opinii projektu podziału nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., wydanym na wniosek K. S. - właścicielki nieruchomości położonej w gminie M., w obrębie M., a oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], Wójt Gminy M. negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału w/w nieruchomości, podnosząc, że był on niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania. Rozpatrując zaś sprawę w trybie odwoławczym, na skutek odwołania wniesionego przez zainteresowaną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu stanowiska, Kolegium wyjaśniło, właścicielka objętej wnioskiem nieruchomości wnosiła o wydanie decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...] na trzy działki, to jest: na działkę nr [..] o powierzchni [...] ha, która miała być przeznaczona na poszerzenie drogi, na działkę nr [...] o powierzchni [...]ha, o przeznaczeniu budowlanym i na działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, która miała być przeznaczona do dotychczasowego użytkowania - budowlano-rolnego. W związku z powyższym, Kolegium ustaliło, że podlegająca podziałowi działka w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego sołectwa M., uchwalonym w dniu [...] kwietnia 2006 r. przez Radę Gminy w M. uchwałą nr [...] (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...], poz. 2028), a zmienionym uchwałą z dnia [...] grudnia 2012 nr [...] (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2013 r. poz. [...]) położona jest: od strony wschodniej, na głębokość ok. 1-2 m od granicy z działką nr [...], na terenie przeznaczonym na trasy komunikacyjne pod projektowaną publiczną drogę gminną, oznaczonym na planie MPZP symbolem KD-D; od strony południowej, na głębokość ok. 1-2 m od granicy z działką nr [...] na terenie przeznaczonym na trasy komunikacyjne: pod publiczną drogę powiatową nr [...], oznaczonym na planie MPZP symbolem KD-L; oraz na głębokość 8 m od północnej granicy z działkami [...] i [...] na terenie przeznaczonym na trasy komunikacyjne pod projektowaną drogę wewnętrzną, oznaczonym na planie MPZP symbolem KDW2 a w części pozostałej – na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem MN1. W związku z powyższym, Kolegium uznało, że w takiej sytuacji zachodził brak zgodności wstępnego projektu podziału działki nr [...] z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ponieważ nie przewidywał on wydzielenia działek pod publiczną drogę powiatową, a także częściowo pod publiczną drogę gminną. Wydzielona w tym celu działka nr [...] nie obejmowała całości terenów tras komunikacyjnych, projektowanej publicznej drogi gminnej. Poza tym nie wydzielono także działki pod przewidzianą w planie drogę wewnętrzną. Organ odwołał się w tym miejscu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2004 r. (sygn. akt OSK 854/04), w którym Sąd podzielił stanowisko wyrażone w uchwale składu pięciu sędziów tegoż Sądu z dnia 4 marca 2002 r. (sygn. akt OPK 25/01, ONSA 2002 r. Nr 4 poz. 140), zgodnie z którym, organ zatwierdzający podział nieruchomości jest związany liniami rozgraniczającymi teren, określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w tym wypadku ulicy, co oznaczało, że linia rozgraniczająca jest jednocześnie granicą nowo utworzonych działek. Żaden bowiem przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami ani rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu nie upoważnia organu, zatwierdzającego podział nieruchomości, do weryfikowania linii rozgraniczającej teren pod ulicę. Na wyżej przedstawione postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2014 r. K. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę, w której zarzuciła organowi naruszenie: art. 7, 10 § 1, art. 77 § 1, art. 81 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. a także art. 93 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uchylając – na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej: "p.p.s.a." – zaskarżone postanowienie a także postanowienie Wójta Gminy M. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga była zasadna, choć częściowo z innych przyczyn niż w niej wskazane. Sąd przytoczył treść art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że w niniejszej sprawie zasadnicza wątpliwość dotyczyła tego, czy dokonując podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego istnieje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w celu zadośćuczynienia wymogowi zgodności podziału z ustaleniami planu, konieczne było wydzielanie - już przy pierwszym podziale - wszystkich działek, jakich powstanie wynikało z planu, czy też istniała możliwość sukcesywnego wydzielania działek przewidzianych w planie, w miarę kolejnych podziałów przedmiotowej nieruchomości. Przyjęcie drugiego z przedstawionych wyżej poglądów Sąd uzasadnił tym, że z żadnego z przepisów prawa nie wynikało, aby podział nieruchomości objętej planem mógł następować "na raty". Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidują bowiem jedynie, aby każdy taki podział był zgodny z ustaleniami planu miejscowego, to jest by zgodność ta dotyczyła zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zatem Sąd przyjął, że dokonywany obecnie podział nieruchomości nie wykluczał możliwości dokonywania dalszych jej podziałów, pod warunkiem, iż będą one zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli więc wydzielenie w wyniku podziału którejkolwiek z działek nie niweczyło możliwości późniejszego jej zagospodarowania zgodnie z planem, to taki podział nie niweczył możliwości realizacji celów planu na terenie takiej nieruchomości, a to przesądzało o zgodności takiego podziału z planem. Sąd podkreślił też, iż ewidencyjny podział nieruchomości pełni rolę służebną wobec planu miejscowego i musi być zgodny zarówno z częścią graficzną, jak i z częścią tekstową planu. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, Sąd stwierdził, że przedstawiony do zaopiniowania projekt podziału przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną numerem [...], był zgodny z obowiązującym na tamtym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Każda bowiem z projektowanych do wydzielenia działek, będzie mogła być wykorzystywana zgodnie z tym planem również po ich zbyciu, a więc po przekształceniu w odrębne nieruchomości. Z planu miejscowego wynikało bowiem, że przeważająca część działki nr [...] o powierzchni [...] ha była położona na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną, a trzy fragmenty tej działki, położone wzdłuż jej południowej, wschodniej i północnej granicy, znajdowały się na obszarze przeznaczonym w planie pod odpowiednio: projektowaną drogę powiatową, gminną i wewnętrzną. Skoro więc przedstawiony do zaopiniowania projekt podziału, przewidujący wydzielenie działki budowlanej o powierzchni [...] m² przy wschodniej granicy tej działki, a więc w miejscu, gdzie planowane było powstanie publicznej drogi gminnej na głębokości około 1-2 metrów, respektując takie zamierzenie, przewiduje powstanie w tym miejscu działki o powierzchni 24 m², przeznaczonej właśnie pod poszerzenie tej drogi na wysokości wydzielanej działki budowlanej, a na pozostałym obszarze dzielonej działki nie przewidywało obecnie wydzielania żadnych kolejnych działek, to należało dojść do wniosku, że pozostawienie niepodzielonej działki nr [...] o powierzchni [...] ha, mieszczącej w sobie tereny przeznaczone w planie pod wydzielenie pozostałych planowanych dróg, nie zniweczy możliwości wydzielenia działek pod realizację tych dróg przy kolejnych podziałach działki nr [...]. Ponadto, Sąd zauważył, że część działki oznaczonej numerem [...], położona od południowej strony na głębokości około 8 metrów, została wprawdzie przeznaczona w obowiązującym miejscowym planie pod drogę wewnętrzną, ale do realizacji takiej drogi (nie będącej drogą publiczną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), nie może dojść bez zgody właściciela nieruchomości. W myśl bowiem art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym jest m. in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg. W katalogu celów publicznych nie mieści się natomiast wydzielanie i budowa dróg wewnętrznych. Zgodnie z art. 112. ust. 1 cyt. ustawy, przepisy Działu III rozdziału Rozdział 4 p.t. "Wywłaszczanie nieruchomości" stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. 1b, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Niedopuszczalne jest zatem wywłaszczenie nieruchomości w celu wybudowania drogi wewnętrznej. W konkluzji Sąd więc przyjął, iż skoro nie istniała możliwość przymusowego doprowadzenia do powstania drogi wewnętrznej (wbrew woli właściciela gruntu na którym miałaby taka droga powstać), to nie można było również zaakceptować pośredniego przymuszania właściciela do podjęcia działań, zmierzających do wydzielenia działki pod taką drogę, a więc również uzależniać możliwości pozytywnego zaopiniowania projektu podziału działki w sposób nie przewidujący potrzeby istnienia drogi wewnętrznej, od zaprojektowania wydzielenia działki pod taką drogę. Oznaczałoby to bowiem w istocie próbę ograniczenia prawa własności w sposób ustawowo niedopuszczony. Powyższe oznaczało zatem, że uzależnianie możliwości pozytywnego zaopiniowania projektu podziału przedmiotowej nieruchomości od wydzielenia również działki przeznaczonej w miejscowym planie pod drogę wewnętrzną, nie znajdowało uzasadnienia w obowiązujących przepisach. W związku z powyższym, Sąd polecił by, rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji kierował się przedstawionymi wyżej uwagami, eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Jednocześnie Sąd wskazał także, aby oceniając zgodność przedłożonego wstępnego projektu podziału przedmiotowej działki z planem w części dotyczącej wydzielenia działki pod część projektowanej publicznej drogi gminnej, organ ustalił, czy projektowana pod poszerzenie tej drogi działka nr [...], obejmuje całą szerokość pasa gruntu położonego przy wschodniej granicy projektowanej działki nr [....], na jakim projektowane jest poszerzenie tej drogi. Określając tę szerokość organ winien uwzględnić, jaka jest projektowana szerokość tej, mającej powstać publicznej drogi gminnej, gdzie ma ona być umiejscowiona względem wschodniej granicy działki skarżącej nr [...] oraz wydzielenia działki o jakiej dokładnie szerokości będzie wymagać. Organ winien bowiem pamiętać, że wydzielenie działki pod tę drogę, musi umożliwić zagospodarowanie tak wydzielonej działki zgodnie planem, co w praktyce oznacza możliwość wybudowania na tym odcinku takiej drogi gminnej, jaka została zaplanowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M. Odnosząc się natomiast do treści zawartego w uzasadnieniu skargi twierdzenia, dotyczącego rolnego charakteru projektowanej do wydzielenia działki nr [...], co w myśl art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami miało wyłączać możliwość stosowania przepisów Działu III rozdziału 1 tej ustawy, a więc i wyłączać konieczność respektowania przy podziale wymogu zgodności projektu podziału z miejscowym planem, Sąd stwierdził, że - wbrew twierdzeniu skarżącej - przedmiotowa nieruchomość, oznaczona nr [...] (a więc i projektowana do wydzielenia z niej działka nr [...]) nie była położona na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele rolne i leśne, przez co nie mogła być wyłączona spod warunków podziału, o jakich mowa w art. 93 ust. 1 i 2 cyt. ustawy. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele nierolne i nieleśne w sposób niewątpliwy wynikało zaś z treści części graficznej i tekstowej planu (§ 19 ust. 1 pkt 1 i 2, § 21 ust. 2 i 3 oraz § 37 uchwały Rady Gminy M.z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w sprawie zmiany nr 6 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części sołectwa M. na terenie gminy M.). Co do zaś podniesionego w skardze zarzutu, dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a. - przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i pozbawieniu jej w ten sposób możliwości wypowiedzenia się, co do tego materiału i złożenia wniosków, Sąd przyjął, że zarzut ten mógłby odnieść skutek wówczas, gdyby podnosząca go strona wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W niniejszej sprawie strona związku takiego jednak nie wykazała. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach naruszenie: 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2014.518 j.t. ze zm.) - poprzez błędną ich wykładnię, polegająca na przyjęciu, że uzależnienie możliwości pozytywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości od wydzielenia również działki przeznaczonej w miejscowym planie pod drogę wewnętrzną nie znajduje uzasadnienia w powołanych wyżej art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 141 § 1 p.p.s.a. - poprzez błędne wskazania co do dalszego postępowania polegające na stwierdzeniu, że uzależnienie możliwości pozytywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości od wydzielenia również działki przeznaczonej w miejscowym planie pod drogę wewnętrzną nie znajduje uzasadnienia w powołanych wyżej art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w konsekwencji oznacza, że wstępny projekt podziału nieruchomości - działki nr [...] położonej w M., jest zgodny z ustaleniami planu. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ przedstawił obszerną argumentację dotyczącą podniesionych zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty kasacyjne opierały się na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2014.518 j.t. ze zm.), dalej "u.g.n." oraz naruszeniu przepisu postępowania, to jest art. 141 § p.p.s.a. Jako, że w niniejszej sprawie zarzuty te były ściśle ze sobą powiązane, celowym wydaje się ich łączne rozpoznanie. Zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki uwzględnił skargę K. S. i uchylił zarówno postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2014 r., jak i utrzymane przez nie w mocy postanowienie Wójta Gminy M. z dnia [...] stycznia 2014 r. negatywnie opiniujące projektu podziału nieruchomości położonej w gminie M., w obrębie M., a oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]. Sąd uznał bowiem, że proponowany przez uczestniczkę postępowania podział w/w działki na trzy mniejsze działki był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pogląd ten w części zakwestionowało w skardze kasacyjnej Kolegium, podnosząc, że jakkolwiek można zaakceptować stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż podział nieruchomości położonej na obszarze objętym planem, może następować "na raty" oraz, że podział musi być zgodny z ustaleniami planu, a w jego wyniku mogą powstać jedynie takie działki, które mogą być zagospodarowane zgodnie z funkcją przewidzianą w planie miejscowym, to nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że uzależnianie możliwości pozytywnego zaopiniowania projektu podziału przedmiotowej nieruchomości od wydzielenia również działki przeznaczonej w miejscowym planie pod drogę wewnętrzną, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach tj. art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego a zachowanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Choć zatem – co do zasady – Sąd Wojewódzki trafnie zauważył, że (cyt.): "Ewidencyjny podział nieruchomości pełni (...) rolę służebną wobec planu miejscowego i musi być zgodny zarówno z częścią graficzną, jak i z częścią tekstową planu" to z tej zasady nie wyciągnął prawidłowych wniosków. Nadrzędność bowiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nad ewidencyjnym podziałem działki gruntu polega na tym, że podział ten musi uwzględniać treść uchwalonego i opublikowanego planu. Strona, jeśli nie zgadza się z jego postanowieniami, ma prawo je podważać i zwalczać, ale musi to czynić w odpowiednim postępowaniu. Nie można natomiast w sprawie o zaopiniowanie wstępnego podziału nieruchomości polemizować z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i twierdzić, jak uczynił to Sąd Wojewódzki, że wprawdzie część działki oznaczonej numerem [...] była od strony południowej na głębokości 8 metrów położona na terenie przeznaczonym w obowiązującym miejscowym planie pod drogę wewnętrzną, ale (cyt.): "do realizacji takiej drogi wewnętrznej nie będącej drogą publiczną (...) nie może dojść bez zgody właściciela nieruchomości (...)" i dlatego to postanowienie zawarte w planie Sąd Wojewódzki potraktował w sprawie podziałowej tak, jakby w ogóle nie istniało. Z tej przyczyny należało uznać, że zaskarżony wyrok był wewnętrznie niespójny, gdyż z jednej strony Sąd wyraził wyżej zacytowany pogląd o służebnej roli podziału ewidencyjnego działki w stosunku do ustaleń zawartych w planie a z drugiej strony twierdził, że można było pozytywnie zaopiniować przedmiotowy podział geodezyjny, bo ustalenia przewidziane w tym planie były – de facto – niezgodne z przepisami ustawy o drogach publicznych. Powyższe oznaczało zatem, że zaskarżony wyrok naruszał art. 141 § 1 p.p.s.a., gdyż jego uzasadnienie nie spełniało wymogów przewidzianych w tym przepisie. Ponadto, słusznym okazał się także zarzut materialnoprawny w postaci błędnej wykładni art. 93 ust. 1 i 3 u.g.n., gdyż jak wyżej to zostało wyjaśnione, opinia dotycząca wstępnego podziału nieruchomości musi być dopóty zgodna z postanowieniami planu dopóki ustalenia jego pozostają w obrocie prawnym. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.