II SA/Ke 768/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie opinii w sprawie projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez K. S. na postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału działki, jako niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że K. S., właścicielka nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] wniosła o wydanie decyzji zatwierdzającej jej podział na trzy działki: nr [... ] o pow. 0,0024ha - przeznaczoną na poszerzenie drogi, nr [...] o pow. 0,0900ha - przeznaczoną na działkę budowlaną i nr [...] o pow. 0,9502ha - przeznaczoną do dotychczasowego użytkowania budowlano-rolnego. Dalej Kolegium podało, że z akt sprawy wynika, że w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego sołectwa [...], uchwalonym przez Radę Gminy w [...] uchwałą Nr XXXII/254/06 z dnia 28 kwietnia 2006 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 12 lipca 2006 r. Nr 171, poz. 2028 oraz zmianą nr 6 w MPZP uchwaloną uchwałą Nr XXIII/165/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 11 lutego 2013 r. poz. 803 - podlegająca podziałowi działka nr [...] położona jest: - od strony wschodniej, na głębokość ok. 1-2m od granicy z działką nr [...] droga w terenach tras komunikacyjnych, projektowanej publicznej drogi gminnej, oznaczonych na rysunku MPZP symbolem KD-D; - od strony południowej, na głębokość ok. 1-2m od granicy z działką nr 101/1 w terenach tras komunikacyjnych, publicznej drogi powiatowej nr 0290T, oznaczonych na rysunku MPZP symbolem KD-L; - oraz na głębokość 8m od północnej granicy (z działkami [...]) w terenach tras komunikacyjnych, projektowanej drogi wewnętrznej, oznaczonych na rysunku MPZP symbolem KDW2 a w części pozostałej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolem MN1. Następnie organ odwoławczy podał, że stwierdził brak zgodności wstępnego projektu podziału działki nr [...] z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ponieważ nie zostały wydzielone działki pod publiczną drogę powiatową, a także częściowo pod publiczną drogę gminną. Wydzielona w tym celu działka nr [...] nie obejmuje całości terenów tras komunikacyjnych, projektowanej publicznej drogi gminnej. Nie wydzielono także działki pod ujawnioną w MPZP drogę wewnętrzną. Kolegium uznało, że wnioskowany podział, przedstawiony na mapie wstępnego projektu podziału, nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...], ponieważ nie została wydzielona działka pod publiczne drogi gminne. Organ również nadmienił, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8.12.2004 sygn. akt OSK 854/04 podzielił stanowisko tego Sądu zajęte w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 4.03.2002 r. OPK 25/01 (ONSA 2002 r. Nr 4 poz. 140), że organ zatwierdzający podział nieruchomości jest związany liniami rozgraniczającymi teren określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w tym wypadku ulicy, co oznacza, że linia rozgraniczająca jest jednocześnie granicą nowo utworzonych działek. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami ani rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu nie upoważnia organu zatwierdzającego podział nieruchomości do weryfikowania linii rozgraniczającej teren pod ulicę. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie K. S., domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia organu I instancji, zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez niepodjęcie przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez poczynienie niewłaściwych ustaleń faktycznych w zakresie zgodności podziału działki nr [...] na działki nr [...], nr [...], nr [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10 §1 kpa i art. 81 kpa, poprzez uniemożliwienie stronie postępowania wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i uznanie za udowodnioną okoliczność faktyczną, co do której strona nie miała możliwości wypowiedzenia się, - naruszenie prawa materialnego tj. art. 93 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, iż wnioskowany podział przedstawiony na mapie wstępnego projektu podziału, nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] z uwagi na brak wydzielenia działki pod drogę wewnętrzną, brak wydzielenia działki pod publiczną drogę powiatową oraz częściowy brak wydzielenia działki pod drogę gminną, podczas gdy proponowany podział działki obejmuje działkę nr [...], dla której wydzielono zgodnie z miejscowym planem działkę pod drogę gminną, działkę nr [...] przeznaczoną właśnie na poszerzenie drogi stanowiącej drogę gminną oraz działkę nr [...] o powierzchni 0, 9502ha, do której nie stosuje się przepisów o podziale nieruchomości ww. ustawy, - w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skarżąca podała, że organy nie poczyniły właściwych ustaleń faktycznych w zakresie zgodności podziału działki nr [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotem planu podziału są bowiem jedynie działki nr [...], [...] i [...], dla których jedynym wymogiem zgodności z miejscowym planem jest wydzielenie dla działki [...] przewidzianej w planie publicznej drogi gminnej, pod którą to wydzielono działkę nr [...]. Tymczasem organy wskazując, iż plan podziału nie przewiduje wydzielenia działek pod publiczną drogę powiatową, nie dokonały właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego, gdyż droga ta w żaden sposób nie jest przewidziana w obrębie działek nr [...], [...] i [...], objętych planem podziału. Nadto organy wskazują, iż plan podziału nie obejmuje drogi wewnętrznej, która to droga ewentualnie mogłaby mieć związek z objętą podziałem działką nr [...], ale z uwagi na art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami wobec tej działki nie znajduje zastosowania wymóg zgodności planu podziału z miejscowym planem. Działka [...] ma bowiem charakter rolny, czego organy nie zbadały we właściwy sposób. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, częściowo z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu wskazującym, że naruszenie to miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Przedmiotem sprawy było negatywne zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości z powołaniem się na to, że skoro z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] wynika, że podlegająca podziałowi działka nr [...] położona jest: od strony wschodniej w terenach tras komunikacyjnych projektowanej publicznej drogi gminnej, od strony południowej w terenach tras komunikacyjnych publicznej drogi powiatowej, od północnej granicy w terenach tras komunikacyjnych projektowanej drogi wewnętrznej, a w części pozostałej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to wniosek o podział powinien uwzględnić wydzielenie działki pod drogę publiczną powiatową, pod publiczną drogę gminną, a także pod drogę wewnętrzną. Ponieważ przedstawiony projekt podziału nie wydzielał działek projektowanych pod lokalizację wymienionych dróg, nie można go, zdaniem organów uznać za zgodny z planem miejscowym, a w konsekwencji z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej ugn (tekst jedn. Dz. U. z 2014.518). Przedstawiony pogląd nie jest trafny. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ugn podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl art. 93 ust. 1 ugn dotyczy przy tym zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 ugn). Zasadnicza wątpliwość w sprawie dotyczyła tego, czy dokonując podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego istnieje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w celu zadośćuczynienia określonemu w art. 93 ust. 1 wymogowi zgodności podziału z ustaleniami planu, konieczne jest wydzielanie - już przy pierwszym podziale - wszystkich działek, jakich powstanie wynika z planu, czy też istnieje możliwość wydzielania działek przewidzianych w planie sukcesywnie, w miarę kolejnych podziałów takiej nieruchomości. Opowiadając się za drugim z przedstawionych poglądów Sąd kierował się następującymi przesłankami. Nie jest kwestionowany pogląd, że podział nieruchomości położonej na obszarze objętym planem, może następować "na raty". Z żadnego z przepisów prawa nie wynika bowiem, aby nie było to dopuszczalne. Przepisy ugn określają jedynie, aby każdy taki podział był zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami pośrednio definiuje pojęcie zgodności z ustaleniami planu, o jakiej mowa w art. 93 ust. 1 ugn. Określa bowiem, że zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Wynika stąd, że każdy kolejny podział nieruchomości położonej na obszarze objętym planem, musi być zgodny z ustaleniami planu w podanym zakresie. Jeśliby więc w wyniku podziału nieruchomości powstać miały działki, które mają co prawda przewidzianą w planie funkcję, ale każdej z nich nie da się zagospodarować zgodnie z tą funkcją w przewidziany w planie miejscowym sposób, to podział nie będzie spełniał warunku zgodności z planem miejscowym. Ewidencyjny podział nieruchomości pełni więc rolę służebną wobec planu miejscowego i musi być zgodny zarówno z częścią graficzną, jak i z częścią tekstową planu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2005 r., I SA/Wa 1918/04, LEX nr 213637). Gdyby ustawodawca nie zastosował wymogu dotyczącego możliwości zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym każdej z działek powstałych w wyniku podziału ewidencyjnego, mogłoby dojść do sytuacji, że podzielone działki mogą być zagospodarowane zgodnie z planem miejscowym jedynie wtedy, gdy nadal wchodzą w skład tej samej nieruchomości. Tymczasem podział ewidencyjny służy dokonaniu w przyszłości zmiany właściciela przynajmniej jednej z działek powstałych po podziale. Zatem po podziale prawnym i powstaniu odrębnych nieruchomości okazałoby się, że nieruchomości tych nie można zagospodarować zgodnie z planem miejscowym. Wtedy właściciele takich nieruchomości nie mogliby w pełni korzystać z prawa własności, a najczęściej mieliby też trudności ze zbyciem takich nieruchomości (Ewa Bończak-Kucharczyk Komentarz Lex do art. 93 ugn). Organ w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonych w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, tj. każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 sierpnia 2008 r., II SA/Bk 281/08, LEX nr 516739). Z powyższych uwag wynika, że podział nieruchomości nie wyklucza możliwości dokonywania dalszych podziałów, jeżeli będą one zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli więc wydzielenie w wyniku podziału którejkolwiek z działek nie niweczy możliwości późniejszego jej zagospodarowania zgodnie z planem, to taki podział nie niweczy możliwości realizacji celów planu na terenie takiej nieruchomości, co przesądza o zgodności takiego podziału z planem. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że przedstawiony do zaopiniowania projekt podziału przedmiotowej nieruchomości oznaczonej numerem [...], będzie zgodny z obowiązującym na tamtym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Każda bowiem z projektowanych do wydzielenia działek, będzie mogła być wykorzystywana zgodnie z tym planem również po ich zbyciu, a więc przekształceniu w odrębne nieruchomości. Z planu tego wynika bowiem, że przeważająca część działki nr [...] o pow. 1,0426 ha, położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną, a trzy fragmenty tej działki położone wzdłuż jej południowej, wschodniej i północnej granicy, znajdują się na obszarze przeznaczonym w planie pod odpowiednio projektowaną drogę powiatową, gminną i wewnętrzną. Skoro więc przedstawiony do zaopiniowania projekt podziału przewidujący wydzielenie działki budowlanej o pow. 900 m² przy wschodniej granicy tej działki, a więc w miejscu, gdzie planowane jest powstanie publicznej drogi gminnej na głębokości około 1-2 metrów, respektując takie zamierzenie, przewiduje powstanie w tym miejscu działki o pow. 24 m² przeznaczonej właśnie pod poszerzenie tej drogi na wysokości wydzielanej działki budowlanej, a na pozostałym obszarze dzielonej działki nie przewiduje obecnie wydzielania żadnych kolejnych działek, to należy dojść do wniosku, że pozostawienie niepodzielonej działki nr [...] o pow. 0,9502 ha mieszczącej w sobie tereny przeznaczone w planie pod wydzielenie pozostałych planowanych dróg, nie zniweczy możliwości wydzielenia działek pod realizację tych dróg przy kolejnych podziałach działki nr [...]. Należy ponadto zauważyć, że część działki oznaczonej numerem [...] położona od południowej strony na głębokości około 8 metrów, przeznaczona jest w obowiązującym miejscowym planie pod drogę wewnętrzną. Do realizacji takiej drogi wewnętrznej nie będącej drogą publiczną (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), nie może dojść bez zgody właściciela nieruchomości, ponieważ w myśl art. 6 pkt 1 ugn, celem publicznym w rozumieniu ustawy jest m. in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg. Nie mieści się natomiast w katalogu celów publicznych wydzielanie i budowa dróg wewnętrznych. Ponieważ w myśl art. 112. ust. 1. ugn przepisy Działu III rozdziału Rozdział 4 ugn p.t. Wywłaszczanie nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. 1b, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, niedopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości w celu wybudowania drogi wewnętrznej. Powstanie takiej drogi jest możliwe tylko za zgodą właściciela nieruchomości. Skoro więc nie istnieje możliwość przymusowego doprowadzenia do powstania drogi wewnętrznej wbrew woli właściciela gruntu, na którym miałaby taka droga powstać, to nie można również zaakceptować pośredniego przymuszania właściciela do podjęcia działań zmierzających do wydzielenia działki pod taką drogę, a więc również uzależniać możliwości pozytywnego zaopiniowania projektu podziału działki w sposób nie przewidujący potrzeby istnienia drogi wewnętrznej, od zaprojektowania wydzielenia działki pod taką drogę. Oznaczałoby to bowiem w istocie próbę ograniczenia prawa własności w sposób ustawowo niedopuszczony. Zmuszałoby również właściciela nieruchomości planowanej do podziału, do ponoszenia zbędnych dla niego kosztów wydzielania dodatkowej działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną, która może nigdy nie powstać. Z powyższego wywodu wynika, że uzależnianie możliwości pozytywnego zaopiniowania projektu podziału przedmiotowej nieruchomości od wydzielenia również działki przeznaczonej w miejscowym planie pod drogę wewnętrzną, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Przedstawione naruszenia przepisów prawa materialnego polegające na wadliwej wykładni art. 93 ust. 1 i 2 ugn, miały wpływ na wynik sprawy. Prawidłowa wykładnia prowadzi bowiem do wniosku, że wstępny projekt podziału nieruchomości – działki nr [...] położonej w obrębie [...], jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tamtym terenie, przez co powinien być zaopiniowany pozytywnie. Wskazane wyżej uchybienia powodują, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji, kierując się wszystkimi przedstawionymi wyżej uwagami wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Oceniając zgodność przedłożonego wstępnego projektu podziału przedmiotowej działki z planem w części dotyczącej wydzielenia działki pod część projektowanej publicznej drogi gminnej, organ ustali również, czy projektowana pod poszerzenie tej drogi działka nr [...], obejmuje całą szerokość pasa gruntu położonego przy wschodniej granicy projektowanej działki nr [...], na jakim projektowane jest poszerzenie tej drogi. Określając tę szerokość organ uwzględni, jaka jest projektowana szerokość tej mającej powstać publicznej drogi gminnej, gdzie ma ona być umiejscowiona względem wschodniej granicy działki skarżącej nr [...] oraz wydzielenia działki o jakiej dokładnie szerokości będzie wymagać. Organ winien bowiem pamiętać, że wydzielenie działki pod tę drogę, musi umożliwić zagospodarowanie tak wydzielonej działki zgodnie planem, co w praktyce oznacza możliwość wybudowania na tym odcinku takiej drogi gminnej, jaka została zaplanowana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu skargi twierdzenia dotyczącego rolnego charakteru projektowanej do wydzielenia działki nr [...], co w myśl art. 92 ugn ma wyłączać możliwość stosowania przepisów Działu III rozdziału 1 tej ustawy, a więc i wyłączać konieczność respektowania przy podziale wymogu zgodności projektu podziału z miejscowym planem należy zauważyć, że wbrew twierdzeniu skarżącej, przedmiotowa nieruchomość oznaczona nr [...](a więc i projektowana do wydzielenia z niej działka nr [...]), nie jest położona na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele rolne i leśne, przez co nie może być wyłączona spod warunków podziału, o jakich mowa w art. 93 ust. 1 i 2 ugn. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele nierolne i nieleśne w sposób niewątpliwy wynika z zapisów części graficznej i tekstowej planu (§ 19 ust. 1 pkt 1 i 2, § 21 ust. 2 i 3 oraz § 37 uchwały nr XXIII/165/2012 Rady Gminy [...] z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie zmiany nr 6 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części sołectwa [...] na terenie gminy [...]). Co do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 10 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i pozbawieniu w ten sposób strony możliwości wypowiedzenia się co do tego materiału i złożenia wniosków, należy zauważyć, że zarzut ten może odnieść skutek wówczas, gdy podnosząca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (zob. przykładowo wyrok NSA z 18.12.12 r., sygn. akt II OSK 1490/11, LEX nr 1286271). W niniejszej sprawie strona związku takiego nie wykazała, przez co zarzut ten nie mógł być skuteczny. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparte zostało na przepisie art. 152 p.p.s.a. Uwzględniając wniosek o zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego orzeczono stosownie do treści art. 200 p.p.s.a.. Na koszty te składa się uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł.