II OSK 242/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA Zofia Flasińska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1180/14 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, 2. zasądza od Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz J. B. kwotę 700 (słownie: siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1180/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] maja 2014 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Decyzją znak: [...] z [...] października 2012 r. Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn: "Budowa zjazdu z działki nr [...] obr. [...] na działkę nr [...] obr. [...] ul. [...] w K". Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014r., znak [...] Prezydent Miasta K. po rozpatrzeniu wniosku J. B. o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją odmówił wznowienia postępowania. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania, z uwagi na brak przymiotu strony postępowania administracyjnego przez J. B. Jest ona właścicielem działki nr [...], tj. działki sąsiadującej od strony zachodniej z działką objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Inwestycja polega na budowie niewielkiego zjazdu (3,5 m od działki i 7,5 od ulicy), w odległości ok 18 metrów od granicy działki wnioskodawczyni. Tym samym inwestycja nie będzie oddziaływać negatywnie na jej działkę i nie wpłynie na wykonywanie przez J. B. prawa własności względem własnej nieruchomości. W konkluzji organ I instancji przyjął, że wnioskodawczyni z uwagi na brak interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie mogła zostać uznana za stronę tego postępowania, a tym samym zasadnym była odmowa wszczęcia postępowania wznowieniowego. Zażalenie na to postanowienie w wniosła J. B. wskazując, iż organ I instancji błędnie uznał, iż nie przysługuje jej przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Wskazała w szczególności, iż ulica S. jest wąska, ślepo zakończona i służy jedynie komunikacji wewnętrznej dla okolicznych mieszkańców. Ponadto realizacja zamierzenia inwestycyjnego może doprowadzić do uszkodzenia infrastruktury znajdującej się płytko pod powierzchnią ul. S. Dlatego też budowa zjazdu niewątpliwie będzie oddziaływać na jej nieruchomość z uwagi na zwiększony ruch, a także hałas. Żaląca wskazała, iż jako właściciel działki sąsiedniej niewątpliwe posiadała status strony w postępowania, na co przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., znak [...] - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, w związku z art. 147 art. 149 § 3 i § 4 w związku z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Rozpoznając sprawę Sąd opowiedział się za stanowiskiem, że ustalenie, czy jednostce przysługuje przymiot strony następuje w stadium pierwszym postępowania w sprawie wznowienia, tj. na etapie wniosku o wznowienie. Innymi słowy, zdaniem Sądu organy administracyjne prawidłowo zbadały czy J. B. posiadała przymiot strony już na etapie rozstrzygania samej kwestii wznowienia bądź odmowy wznowienia postępowania. Odnosząc się natomiast do zagadnienia będącego przedmiotem zarzutów skargi tj. rozstrzygnięcia kwestii, czy J. B. przysługiwał w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o warunkach zabudowy przymiot strony, Sąd wskazał, że według art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z jednolitym i nie budzącym kontrowersji poglądem, interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy musi wiązać się z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków; a także na tej samej zasadzie może żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Podkreśla się w orzecznictwie, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego. Osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. i 144 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, lecz tylko w sytuacji, gdy w jego wyniku zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności. W każdym przypadku kwestię tę należy oceniać indywidualnie, w odniesieniu do okoliczności sprawy - charakteru i rozmiaru spornej inwestycji oraz położenia terenu objętego inwestycją względem nieruchomości osoby wnioskującej o uznanie jej za stronę postępowania. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że aby rozstrzygnąć czy skarżącej przysługiwał w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną przymiot strony, należy odpowiedzieć na pytanie czy budowa zjazdu z działki nr [...] na działkę nr [...] może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej tj. działkę nr [...]. Okolicznością przesadzają przy tym nie będzie tylko sam fakt, że działki [...] i [...] sąsiadują z sobą. Z mapy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy jak również z mapy załączonej do wniosku a stanowiącej koncepcję projektu drogowego – plan zagospodarowania terenu (k. 4 akt adm.) wynika, że jakkolwiek obie nieruchomości sąsiadują z sobą, to odległość zachodniej części zjazdu od granicy z nieruchomością skarżącej to około 18 metrów, odległość od budynku skarżącej jest natomiast odpowiednio o kilka metrów większa. Sama projektowana szerokość zjazdu na działce [...] będzie miała ok. 3,5 metrów szerokości. Oznacza to, że rzeczywiście organ prawidłowo ustalił, że będzie to niewielki zjazd, którego lokalizacja nie wpłynie na wykonywanie prawa własności przez skarżącą. Skarżąca nie podała, a Sąd w ślad za organami obu instancji nie dopatrzył się przepisu prawa materialnego, który mógłby stanowić źródło interesu prawnego skarżącej w postępowaniu zakończonym decyzja ostateczną. Podnoszone przez skarżącą kwestie związane z uciążliwościami wynikającymi ze zwiększonego ruchu na ul. S. czy negatywny wpływ zwiększonego ruchu na wartość okolicznych nieruchomości w tym nieruchomości skarżącej, świadczy jedynie o interesie faktycznym, a nie interesie prawnym. Interes faktyczny nie jest tożsamy z interesem prawnym i nie ma wpływu na przyznanie skarżącej przymiotu strony. Jest oczywistym, że jeżeli w miejscu niezabudowanej nieruchomości, powstaje (jakakolwiek) zabudowa, to komfort mieszkańców nieruchomości sąsiednich może ulec zmianie; jest też oczywistym, że okoliczność taka budzi niezadowolenie. Niemniej nie jest to przesłanka to wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Decyzje takie korzystają z waloru trwałości, a ich wzruszenie jest instytucją wyjątkową, dopuszczalną tylko na podstawie przesłanek enumeratywnie wymienionych w Kodeksie postępowania administracyjnego sytuacjach. Nie jest też zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Jak już wyżej wskazano, do ustalenia interesu prawnego warunkującego nabycie przymiotu strony postępowania konieczne jest wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego ten interes mógłby zostać wywiedziony. Przytoczony przepis ma właśnie dokładnie takie znaczenie jak wyżej wskazano. Statuuje bowiem uprawnienie do ochrony interesu prawnego. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę. J. B. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: - przepisu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 i 144 K.c. poprzez błędną wykładnię polegającą na odmowie przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji, podczas gdy okoliczności sprawy, w tym charakter planowanej inwestycji i położenie nieruchomości strony skarżącej w bezpośrednim sąsiedztwie tej inwestycji wskazują, iż przedmiotowa inwestycja będzie bezpośrednio zakłócać korzystanie z nieruchomości skarżącej, - przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy skarżącej jako współwłaścicielowi nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością objętą planowaną inwestycją przysługuje prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych 2) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi pomimo, że postanowienie SKO w K. z dnia [...] maja 2014 r. zostało wydane z naruszeniem art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 i 144 K.c. polegającym na błędnej wykładni i w konsekwencji braku zastosowania tych przepisów do oceny legitymacji procesowej skarżącej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a., przejawiające się tym, że Sąd nie dostrzegł, że organ administracji publicznej niedostatecznie wyjaśnił okoliczności sprawy i nie dokonał wnikliwego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności Sąd nie dostrzegł, iż organ nie dokonał wszechstronnej analizy charakteru zamierzenia inwestycyjnego, które było przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w kontekście położenia i sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, a w konsekwencji negatywnego wpływu przedmiotowej inwestycji na nieruchomość skarżącej, co miało wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnienie przez organ administracji publicznej wszystkich okoliczności sprawy mogłoby spowodować przyjęcie przez organ wpływu planowanej inwestycji na wykonywanie przez skarżącą przysługującego jej prawa własności nieruchomości. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, względnie o 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego jest zasadny. Przyznanie statusu strony postępowania w danym postepowaniu jest uzależnione od wyprowadzenia, na podstawie przepisów prawa materialnego, interesu prawnego. Prawidłowo Sąd wywiódł, że interes prawny powinien być indywidualny, konkretny , realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego. Artykuł 140 i 144 Kodeksu cywilnego stanowią podstawę prawną do wyprowadzenia interesu prawnego tylko w związku z regulacją materialnego prawa administracyjnego. Ustalenie interesu prawnego w sprawie nie można dokonać bez uwzględnienia stanu faktycznego sprawy. Z dołączonej do akt sprawy dokumentacji obszaru oddziaływania planowanej zabudowy wynika, że działka skarżącej jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której ustala się warunki zabudowy. Brak ustaleń stanu faktycznego co do celu planowanej inwestycji zabudowy zajazdu nie dało podstaw prawnych do odmowy przyznania interesu prawnego skarżącej. Z akt sprawy wynika, że na działce objętej ustaleniem warunków budowy zjazdu prowadzona jest działalność gospodarcza, a tym samym ma to znaczenie dla ustalenia naruszenia chronionego interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, któremu przyznana jest ochrona na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 647) w związku z art. 140 kodeksu cywilnego. Zasadnie zatem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7 i 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez odmowę przyznania statusu strony nie uwzględniając celu planowanej inwestycji budowy zajazdu. Rozpoznając sprawę organy obowiązane są uwzględnić regulację art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440), który stanowi :" Budowa lub przebudowa zajazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zajazdu lub przebudowę zajazdu, z zastrzeżeniem ust. 2". W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji . O kosztach postepowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.