I OSK 323/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Lutomiersk od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 735/14 w sprawie ze skargi Gminy Lutomiersk na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 735/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Gminy L. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2013 r. B. S. wystąpiła do Starosty Pabianickiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w miejscowości Z., oznaczoną jako działka nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Starosta Pabianicki, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, ust. 2, ust. 3 i ust. 5, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej "u.g.n.", ustalił na rzecz B. S. odszkodowanie w wysokości 136.123,00 zł, do którego wypłaty zobowiązał Gminę L. Starosta wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], Wójt Gminy L. zatwierdził podział nieruchomości położonej w miejscowości Z., oznaczonej numerem [...], w wyniku którego powstała m.in. działka nr [...], przeznaczona pod drogę publiczną. Decyzja podziałowa stała się ostateczna z dniem 27 kwietnia 2011 r. i z tym też dniem działka nr [...] przeszła na własność Gminy L.. Zaznaczył, że dla przejścia prawa własności na podmiot publicznoprawny nie jest konieczne ujawnienie tego faktu w księdze wieczystej. Starosta podkreślił, iż za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy byłym właścicielem nieruchomości a Gminą L.. W dniu 24 października 2013 r. został sporządzony operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, w którym wartość rynkową gruntu określono na kwotę 136.123 zł. Zdaniem organu pierwszej instancji, opinia rzeczoznawcy majątkowego zgodna jest z obowiązującymi przepisami prawa, a wartość w niej ustalona odpowiada wartości rynkowej przejętej nieruchomości. W odwołaniu decyzji Gmina L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zarzuciła naruszenie art. 7, 8 i 77 K.p.a. oraz art. 98 ust. 1 i art. 130 u.g.n. Zdaniem Gminy, organ pierwszej instancji przedwcześnie rozstrzygnął o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość z uwagi na to, że Gmina L. nie została ujawniona jako jej właściciel w księdze wieczystej. Ponadto zakwestionowała ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości. Jego zdaniem sporny grunt winien być wyceniany jako grunt rolny. Biegła nie przyjęła do porównań żadnej transakcji z terenu gminy L.. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r., znak [...], Wojewoda Łódzki, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przywołując brzmienie art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., Wojewoda wskazał, że w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wskazano na drogowe przeznaczenie działki nr [...] , a nadto zaznaczono, że przedmiotowa działka oznaczona jest w planie miejscowym symbolem 06KDD, tj. droga publiczna dojazdowa, docelowo gminna. Takie przeznaczenie spornego gruntu potwierdza również wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L.. Wojewoda stwierdził, że przejście własności na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z mocy prawa w ściśle określonej chwili, zaś wpis w księdze wieczystej następuje później i ma wyłącznie charakter deklaratoryjny. Tym samym orzekanie w przedmiocie odszkodowania, przysługującego za wydzielone pod drogi publiczne działki gruntu, nie jest uwarunkowane ujawnieniem prawa własności jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej. Wojewoda ustalił, że w sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy uprawnionymi podmiotami. B. S., pismem z dnia 14 lutego 2013 r. wystąpiła do Wójta Gminy L. o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Pomimo dwukrotnego wyznaczania przez Wójta Gminy L. terminu spotkania, mającego na celu uzgodnienie wysokości odszkodowania, nie podjęto rozmów zmierzających do zawarcia stosownego porozumienia. Z przekazanych przy piśmie z dnia 2 kwietnia 2014 r. kserokopii notatek służbowych z dnia 27 maja 2013 r. oraz 9 lipca 2013 r. wynika, iż Wójt nie podjął nawet próby negocjacji. W takiej sytuacji uprawnione było wystąpienie B. S. o ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym. Dla potrzeb niniejszego postępowania został sporządzony w dniu 24 października 2013 r. operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego A. H., w którym wartość przedmiotowej działki została wyliczona na kwotę 136.123 zł. W ocenie organu odwoławczego, analizowany operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W opiniowanym operacie rzetelnie i odpowiednio dla celu wyceny opisano stan nieruchomości oraz przeznaczenie. Należycie sprecyzowano i sformułowano cel wyceny oraz jego zakres. Daty istotne dla procesu wyceny również przyjęto prawidłowo. Przedstawiono wybór odpowiedniej metodyki i techniki wyceny. Zamieszczono stosowne klauzule i oświadczenia potwierdzające dokonanie wyceny zgodnie z przepisami prawa. W ocenie Wojewody Łódzkiego, operat szacunkowy, przyjęty jako dowód w sprawie, jest logiczny, przejrzysty, nie zawiera braków, czy też pomyłek. Wartość w nim określona stanowi wartość rynkową, czyli odpowiada najbardziej prawdopodobnej cenie nieruchomości, możliwej do uzyskania na rynku i została określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina L. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzuciła naruszenie: art. 7, 8, 77 K.p.a., art. 98, art. 130 ust. 1 u.g.n. oraz brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy. Odpowiadając na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 27 października 2014 r. Gmina L. podtrzymała dotychczasowe zarzuty skargi i podniosła dodatkowo zarzut, że decyzje organów obu instancji są przedwczesne ponieważ nie został spełniony warunek z art. 98 ust. 3 u.g.n. - braku uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy B. S. a Gminą L.. Według strony skarżącej, bez przeprowadzenia rokowań nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego, taka zaś sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. pełnomocnik B. S. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd przytoczył treść art. 98 u.g.n., i stwierdził, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie. Sąd wskazał, że skoro w następstwie wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. wydzielona została pod drogę publiczną działka nr [...] , to z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, a więc z dniem 27 kwietnia 2011 r., własność tej nieruchomości przeszła z mocy prawa na Gminę L., która w świetle regulacji art. 98 ust. 3 u.g.n. zobowiązana jest do wypłaty odszkodowania dotychczasowemu właścicielowi tej działki. Nieistotny dla ustalenia obecnego właściciela nieruchomości i ciążącego na nim obowiązku odszkodowawczego pozostaje przy tym fakt nieujawnienia w księdze wieczystej praw Gminy L. do nieruchomości nr ewid. [...] . Sąd uznał, że akta administracyjne dowodzą również spełnienia podstawowego warunku dla uruchomienia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania, a mianowicie braku uzgodnienia pomiędzy dotychczasowym właścicielem nieruchomości B. S. a obecnym właścicielem Gminą L. wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Z akt sprawy wynika, że inicjatorką rokowań była B. S., która pismem z dnia 14 lutego 2013 r. zwróciła się do Wójta Gminy L. o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W odpowiedzi, Wójt wyznaczył na dzień 27 maja 2013 r. termin spotkania, na które zresztą nie przybył. Kolejny termin spotkania celem przeprowadzenia rokowań w kwestii wysokości odszkodowania, do którego podobnie jak poprzednio nie doszło ze strony Wójta Gminy, wyznaczono na dzień 9 lipca 2013 r. W ocenie Sądu nie budzi zatem wątpliwości, że Wójt Gminy L. unikał spotkań z B. S. i pomiędzy stronami nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania. Zaistniała sytuacja bez wątpienia uprawniała Bogusławę S. do zrezygnowania z dalszego prowadzenia rokowań z Gminą L. i uruchomienia administracyjnego postępowania odszkodowawczego. Prawo odstąpienia od rokowań nie jest zastrzeżone tylko do wyłącznej właściwości Gminy L. Przysługuje zarówno dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości jak i obecnemu właścicielowi zwłaszcza w sytuacji, gdy brak jest realnych możliwości uzgodnienia wysokości odszkodowania. Trudno bowiem liczyć na to, że dotychczasowy właściciel będzie w nieskończoność oczekiwał aż do skutku dojdzie spotkanie z Wójtem Gminy L., celem uzgodnienia wysokości odszkodowania za nieruchomość względem, której z mocy samego prawa utracił już prawo własności i nie dostał z tego tytułu żadnej rekompensaty. Za nieuzasadnione Sąd uznał również zarzuty skargi skierowane pod adresem operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Sąd podzielił stanowisko Wojewody Łódzkiego, że jest on jasny, logiczny i spójny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina L. Wyrok zaskarżyła w całości i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2014 r. poz. 518 ze zm.) poprzez uznanie, iż procedura uzgodnieniowa między stronami zakończyła się wynikiem negatywnym; 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy administracji obu instancji przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. w postaci błędnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów i uznanie, iż nie podjęto rozmów zmierzających do zawarcia stosownego porozumienia, a także art. 113 § 1 P.p.s.a. oraz art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez uznanie przez WSA w Łodzi sprawy za dostatecznie wyjaśnioną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą. Należało zatem odnieść się do zagadnień wyartykułowanych w podstawach kasacji. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga procesowa podstawa kasacji. W ramach tej podstawy wnosząca skargę kasacyjną sformułowała trzy zarzuty. Po pierwsze zatem należy stwierdzić, że trafność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zależy od zasadności materialnej podstawy kasacji. Następnie skonstatować należy, że podnosząc zarzut naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a. oraz art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez uznanie przez WSA w Łodzi za sprawę dostatecznie wyjaśnioną, wnosząca kasację nie wskazała niewyjaśnionych okoliczności faktycznych oraz pominiętych dowodów, a także nie sprecyzowała na czym miało polegać naruszenie art. 80 K.p.a. Dodać warto, że przepis art. 113 § 1 P.p.s.a. zawiera dyspozycję w postaci obowiązku zamknięcia rozprawy, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przepis ten nie stanowi podstawy dla stawiania zarzutu odnoszącego się do ustaleń faktycznych. Jeszcze jednym, szczegółowym zagadnieniem poruszonym w proceduralnej podstawie kasacji, jest zarzut błędnej oceny dowodów i uznanie, że nie podjęto rozmów zmierzających do zawarcia stosownego porozumienia. Z konstrukcji uzasadnienia kasacji może wynikać, że ta kwestia, zdaniem wnoszącego kasację, świadczy o niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy. Nie ma to jednak dla oceny obu zarzutów, sformułowanych w podstawie kasacji jako odrębne zagadnienia, istotnego znaczenia. Należy bowiem stwierdzić, że zarzut przedwczesnego prowadzenia postępowania jest bezpodstawny. Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że Gmina L. nie podjęła negocjacji zainicjowanych przez Bogusławę S.. Najpierw przypomnieć warto, że takich negocjacji Gmina nie podjęła mimo upływu wielu miesięcy od ostateczności decyzji w sprawie podziału nieruchomości. Następnie dodać można, że wniosek o odszkodowanie skarżąca sformułowała na piśmie. Brak reakcji Gminy spowodował wniesienie zażalenia na bezczynność. Nie mogło ono wywołać zamierzonego skutku z uwagi na to, że postępowanie administracyjne nie było jeszcze wszczęte, jest jednak jednym z wielu dowodów na aktywność skarżącej i brak aktywności Gminy w zakresie negocjacji. Gmina nie podjęła nawet próby usprawiedliwienia nieprzystąpienia do rozmów ze skarżącą w dniu 27 maja 2013 r. Tłumaczenie zaś, że w dniu 9 lipca 2013 r. nie mogło dojść do rozmów z powodu urlopu Wójta, w sytuacji gdy to Gmina wyznaczyła kolejne spotkanie, świadczy nie tylko o nieprzystąpieniu Gminy do negocjacji, ale także o traktowaniu skarżącej przez osoby uprawnione do reprezentacji Gminy. W takiej sytuacji, ocena o bezskutecznym zakończeniu etapu cywilnoprawnego była w pełni uprawniona. Można jeszcze zauważyć, że rzeczywiste intencje Gminy w zakresie negocjacji cywilnoprawnych obrazuje nie treść zarzutów skargi i skargi kasacyjnej, ale postawa prezentowana w odwołaniu. Gmina oparła odwołanie na tezie, według której, odszkodowanie będzie wymagalne dopiero po ujawnieniu podmiotu publicznoprawnego w Księdze wieczystej. Jeszcze zatem na etapie odwołania Gmina nie uznawała, że jest zobowiązana do odszkodowania. Z żadnego dowodu nie wynika aby przed postępowaniem administracyjnym lub w jego trakcie Gmina była gotowa do załatwienia sprawy odszkodowania w drodze uzgodnienia ze skarżącą. Z akt sprawy wynika natomiast, że Gmina nie przystąpiła do negocjacji o które wnosiła skarżąca. Niezależnie zaś od przyczyn niedotrzymywania przez Wójta obietnic w zakresie prowadzenia ze skarżącą rozmów w dniach wyznaczonych przez Gminę, można zauważyć, że do prowadzenia rozmów Wójt mógł upoważnić inne osoby. Taki brak aktywności podmiotu zobowiązanego nie mógł być oceniony inaczej, niż niedojście do uzgodnienia, w rozumieniu art. 98 ust. 3 zdanie trzecie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.). W konsekwencji bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, należało ustalić i wypłacić odszkodowanie za działkę gruntu wydzielona pod drogę publiczną, w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wnosząca kasację podniosła także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale nie wskazała, na czym ta błędna wykładnia miałaby polegać. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika zaś, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo odczytał treść norm zawartych w tym przepisie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.