I OSK 601/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 209/14 w sprawie ze skargi K. H. na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od K. H. na rzecz Prezesa Sądu Apelacyjnego we W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wr 209/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. H. na bezczynność Prezesa Sądu Apelacyjnego we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w dniu 24 stycznia 2014 r. do Sądu Apelacyjnego we W. wpłynął wniosek K. H., w którym zwróciła się o udzielenie informacji publicznej poprzez podanie "sygnatur akt spraw o wznowienie z urzędu, które wpłynęły do sądu w okresie od 2007 r. do dnia sporządzenia informacji z oznaczeniem, które nie są publikowane w Internecie, zarówno które były rozpoznawane na posiedzeniu, jak i na rozprawie tylko przez przewodniczącego wydziału". Nadto skarżąca zażądała przesłania orzeczeń, w których wznowiono z urzędu postępowanie jeżeli takie zapadły. W odpowiedzi na wniosek skarżącej Prezes Sądu pismem z dnia 3 lutego 2014 r. wskazał sygnatury spraw, które zostały wznowione z urzędu. Zanonimizowane orzeczenia zostały załączone do pisma. Skarżąca poinformowana została oprócz tego, że na stronie internetowej http://orzeczenia.wroclaw.sa.gov.pl może zweryfikować czy zostały one tam opublikowane. Dalej Prezes Sądu poinformował również, że skład sędziowski wskazany jest w sentencji tych orzeczeń. Odpowiedź nadana została dnia 4 lutego 2014 r. Natomiast dnia 10 marca 2014r. korespondencja została zwrócona do Sądu z adnotacją, że nie została podjęta w terminie. Następnie w dniu 21 lipca 2014 r. wpłynęło do Sądu pismo skarżącej, w którym poinformowała, że dnia 22 stycznia 2014 r. złożyła dwa wnioski i nie otrzymała na nie odpowiedzi. Wskazała, że pierwszy wniosek dotyczył podania sygnatur akt spraw o wznowienie z urzędu, a drugi wniosek o udzielenie informacji czy w Sądzie Apelacyjnym orzeka sędzia Wiesław Rodziewicz itd. Skarżąca nadmieniła, że jeżeli przyczyną braku odpowiedzi jest nie wskazanie przez nią adresu do korespondencji to należy przesyłać ją na skrytkę pocztową [...]. Wskazała także, że dostarczyciel poczty PGP nie doręcza korespondencji przy ul. [...] gdzie posiada skrytkę pocztową. W związku z tym zwróciła się o dostarczanie korespondencji zgodnie ze wskazanym adresem. Dnia 24 lipca 2014 r. skierowane zostało do skarżącej pismo, w którym Prezes Sądu poinformował ją, że zostały skierowane do niej odpowiedzi na oba wnioski wskazane przez nią w piśmie z dnia 21 lipca 2014 r. Przesyłka została skierowana na adres podany w piśmie, jednak jak wynika z adnotacji umieszczonej na kopercie nie została podjęta terminie, w związku z czym doręczyciel poczty zwrócił ją do sądu. Powyższą przesyłkę skarżąca odebrała dnia 13 sierpnia 2014 r. Następnie dnia 18 sierpnia 2014 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Prezesa Sądu. W skardze zarzuciła, że kierowana do niej korespondencja jest błędnie przesyłana. Wskazała, że adres do korespondencji jest na Poczcie Polskiej we W. przy ul. [...] i tam powinna oczekiwać na korespondencja do odbioru. Natomiast jak wskazała korespondencja przesyłana jest przez "domokrążcę", który nie pozostawia korespondencji na Poczcie Polskiej przy [...], tylko jak wskazują awiza przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Apelacyjnego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że trudno jest zgodzić się z twierdzeniami skarżącej. Dnia 18 grudnia 2013 roku zawarta została umowa nr [...] pomiędzy Polską Grupą Pocztową S.A. a Skarbem Państwa - Sądem Apelacyjnym w Krakowie na świadczenie usług pocztowych w obrocie krajowym i zagranicznym w zakresie przyjmowania, przemieszczania i doręczania przesyłek pocztowych oraz zwrotu przesyłek niedoręczonych. Zawarcie umowy poprzedzone zostało przeprowadzeniem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 907 ze. zm.). Zgodnie z podpisaną umową doręczycielem poczty dla sądów powszechnych w Polsce jest Polska Grupa Pocztowa S.A. Natomiast w wyniku porozumienia zawartego pomiędzy Pocztą Polską S.A a Polską Grupą Pocztową SA korespondencja kierowana na adres skrytki pocztowej pozostawiana jest w punkcie odbioru przesyłki natomiast w skrytce pocztowej pozostawiane jest awizo z informacją o miejscu w jakim należy odebrać przesyłkę. Wobec tego twierdzenie skarżącej o pozostawaniu przez Prezesa Sądu w bezczynności jest błędne ponieważ doręczenie odpowiedzi na wniosek skarżącej miało miejsce, zgodnie z obowiązującymi przepisami i przez uprawnionego do tego doręczyciela. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazano, że skarżącej udzielono odpowiedzi na jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej pismem z dnia 3 lutego 2014 r., które zostało zwrócone do Sądu z adnotacją, że nie zostało podjęta w terminie. Z treści art. 135 § 2 kodeksu postępowania cywilnego wynika, że na wniosek strony doręczenie może być dokonane na wskazany przez nią adres skrytki pocztowej. W tym wypadku pismo sądowe przesłane za pośrednictwem operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe składa się w placówce pocztowej tego operatora, umieszczając zawiadomienie o tym w skrytce pocztowej adresata. Skutek doręczenia właściwego wobec adresata wywarł zatem określony sposób doręczenia z art. 135 § 2, w myśl którego doręczenie na wniosek strony może być dokonane na wskazany przez nią adres skrytki pocztowej, Pismo sądowe zostało bowiem złożone w placówce pocztowej operatora publicznego, a zawiadomienie o tym - umieszczone w skrytce pocztowej adresata, co tym samym zabezpieczyło prawa skarżącej. W świetle powyższych ustaleń, wbrew twierdzeniom skarżącej - nie można postawić organowi zarzutu bezczynności. Sąd wskazał, że o bezczynności organu - w niniejszej sprawie - Prezesa Sądu Apelacyjnego, można by mówić tylko wówczas, gdyby organ nie rozpatrzył w formie prawem przewidzianej żądania skarżącej lub nie podjął w sprawie żadnych czynności, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Sąd wskazał, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż orzekając w sprawie skargi na bezczynność organu, Sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga czy istotnie organ pozostaje w bezczynności (art. 149 p.p.s.a.). W ocenie Sądu Prezes Sądu Apelacyjnego nie był bezczynny w udzieleniu informacji publicznej. Skarżąca bowiem jako bezczynność wskazuje, że kierowana do niej korespondencja jest błędnie przesyłana. Sąd stwierdził, że jeżeli - tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - przed wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność, organ podjął czynności, to oznacza, że organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a., co powoduje także, iż niezasadne jest żądanie skarżącej ukarania organu grzywną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. H. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez błędną wykładnię pojęcia "bezczynności" w sytuacji gdy z bezczynnością mamy do czynienia również wtedy, kiedy organ mając obowiązki natury materialno-technicznej (doręczenie) skutecznie tego nie uczynił, art. 133 § 1 zd. 1 upsa przez wydanie wyroku w oparciu o ustalenie, że miało miejsce skuteczne doręczenie informacji publicznej. - naruszenie prawa - ustawy Kodeks postępowania cywilnego art. 1 oraz art. 135 § 2 k.p.c. przez zastosowanie oczywiście niewłaściwego prawa jako wzorca kontroli. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że niewłaściwym jest zastosowanie przez Sąd I instancji - jako wzorca przeprowadzanej kontroli w kwestii doręczenia przepisu art. 135 § 2 k.p.c. Sprawa udostępnienia informacji publicznej nie jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c. Zakres stosowania k.p.c. określa art. 1 k.p.c. stanowiąc, że kodeks ten normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach ubezpieczeń społecznych. Sprawa udostępnienia informacji publicznej nie należy do żadnej z tych kategorii, nie jest też "inną sprawą", do której przepisy k.p.c. stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Takiego umocowania do stosowania k.p.c. nie zawiera żaden przepis ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wydaje się oczywista kategoryzacja, że sprawa dostępu do informacji publicznej jest materią prawa publicznego (administracyjnego) a nie prawa prywatnego. W kwestii doręczenia w tego rodzaju postępowaniu Sąd I instancji dla oceny legalności działania organu powinien zastosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Błędne i niezgodne ze wskazanym adresem doręczanie korespondencji odbywa się na ryzyko Prezesa Sądu Apelacyjnego we W. i mieści się w katalogu czynności wymienionych w art. 3 par. 2 pkt 8 upsa - korespondencja niewłaściwie doręczona jest korespondencją niedoręczoną. Obywatela nie interesuje jakie umowy podpisał minister - tylko prawidłowość doręczania korespondencji, która jest warunkiem sine qua non skuteczności doręczenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Sądu Apelacyjnego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Słusznie w skardze kasacyjnej zarzucono sądowi I instancji wadliwość zastosowania przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Zasady udostępniania informacji publicznej określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. w dacie wydania wyroku - Dz. U. z 2014r. poz. 782 ze zm.), zwana dalej ustawą. Jej przepisy nie odsyłają do bezpośredniego, ani odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania cywilnego w zakresie udzielania informacji publicznej. Niewątpliwie też sprawa dostępu do informacji publicznej nie stanowi sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 k.p.c. Ustawa odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. dopiero w przepisie art. 16 ust. 2 w odniesieniu do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Brak jest podobnego odesłania w odniesieniu do samej czynności udostępnienia informacji. Skarżąca domagała się udostępnienia jej informacji w formie pisemnej, wskazując jako adres dla doręczeń skrytkę pocztową. Przyjąć należy, że organy władzy publicznej zobowiązane są, udostępniając informację publiczną, zachować w zakresie doręczeń pism minimalny standard wymagany przepisami proceduralnymi. Standard ten obejmuje przede wszystkim dokonywanie doręczeń za zwrotnym poświadczeniem odbioru. Pozostawianie przesyłki wprost w skrytce pocztowej adresata nie daje się pogodzić z tego rodzaju zasadą dokonywania doręczeń. Dlatego też Prezes Sądu nie mógł uczynić zadość oczekiwaniom skarżącej i dopuścić do pozostawienia kierowanej do niej korespondencji w skrytce pocztowej. Prawidłowe było natomiast, w przypadku wskazania skrytki pocztowej jako adresu dla korespondencji, dokonywanie awizacji przesyłki w skrytce – z pozostawieniem samej przesyłki gotowej do odbioru w punkcie wskazanym przez operatora pocztowego. Skarżąca zdaje się nie dopuszczać możliwości dokonywania doręczeń poprzez podmiot inny niż Poczta Polska. Nie jest to jednak stanowisko trafne, a obecność na rynku pocztowym różnych podmiotów świadczących usługi w zakresie doręczeń umożliwia organom władzy publicznej wybór najkorzystniejszej oferty. Nie jest bynajmniej tak, by wskazanie jako adresu dla korespondencji skrytki pocztowej należącej do jednego z operatorów pocztowych miało determinować organ do doręczeń poprzez tego właśnie operatora. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. należy stwierdzić, że jest on pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Prawidłowa była wykładnia pojęcia bezczynności przyjęta w niniejszej sprawie przez sąd I instancji. Bezczynność organu ustaje wówczas gdy żądana przez stronę informacja publiczna zostaje przez organ udzielona. W przypadku informacji doręczanej drogą pisemną udzielenie jej następuje wówczas, gdy strona uzyskuje możliwość dostępu do niej. W niniejszej sprawie organ władzy publicznej skierował do skarżącej pisemną informację na wskazany przez nią adres. Skarżąca miała możliwość odebrania pisma w placówce operatora pocztowego, który awizował (jak wynika z koperty znajdującej się w aktach sprawy) przesyłkę we wskazanej przez skarżącą skrytce pocztowej. Skarżąca nie podważała w skardze kasacyjnej możliwości dostępu do przesłanej jej informacji. Nie sposób odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Zarzut ten nie znalazł żadnego rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domniemywanie na czym miałoby polegać naruszenie przez sąd I instancji tego przepisu, skoro nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, by sąd orzekając posługiwał się materiałem dowodowym pozostającym poza aktami sprawy. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. uwzględniając wniosek organu, w sytuacji złożenia przez pełnomocnika organu w ustawowym terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną, oraz stawiennictwa na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.