I OSK 123/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ł. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1091/14 o odrzuceniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ł. G. na czynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie odstąpienia od przeprowadzenia przetargu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ł. G. na czynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie odstąpienia od przeprowadzenia przetargu. W jego uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż przedmiotem skargi uczyniono czynność polegającą na odstąpieniu od przeprowadzenia przetargu publicznego na nabycie akcji spółki [...] S.A. z siedzibą w R. Ś. oraz jego zamknięciu bez rozstrzygnięcia. W jego przekonaniu czynność ta nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, w szczególności nie mieści się w katalogu czynności uregulowanych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy akcje Spółki “[...]" były zbywane w trybie przetargu publicznego, na podstawie ustawy z 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz. U. z 2013 r., poz. 216 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 33 ust. 1 pkt 1 tej ustawy akcje należące do Skarbu Państwa są zbywane w trybie (z zastrzeżeniem art. 36 i 37) przetargu publicznego. Szczegółowy tryb zbywania akcji określiła Rada Ministrów w wydanym na podstawie art. 33 ust. 2 tej ustawy rozporządzeniu z dnia 30 maja 2011 r. w sprawie szczegółowego trybu zbywania akcji Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 114, poz. 664), w którym sprecyzowała m.in. sposób zbywania akcji. Oba te akty prawne nie przewidują trybu odwoławczego, czy skargowego, pozwalającego na kontrolę stanowiska organu w przedmiocie odstąpienia od przeprowadzenia przetargu publicznego na nabycie akcji. Sąd I instancji stwierdził, że prowadząc proces prywatyzacji Minister Skarbu Państwa działa w sferze dominium – czyli wykonuje uprawnienia właścicielskie. W doktrynie i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że z zasady w sytuacjach, gdy organ administracji publicznej realizuje uprawnienia właścicielskie podmiotu, który reprezentuje, posługuje się cywilnoprawnymi formami działania (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 843/05, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. I OSK 1283/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej: CBOSA). Skoro zatem w niniejszej sprawie Minister Skarbu Państwa działał w sferze dominium, to wyłączona jest droga postępowania przed sądem administracyjnym w zaskarżonym zakresie, bo sprawa nie podlega jego kognicji. Sąd meriti wskazał również, że Minister w ogłoszeniu o przetargu zastrzegł możliwość odstąpienia od przeprowadzenia przetargu (§ 4 ust. 1 pkt 17 a cyt. rozporządzenia); z takiego uprawnienia następnie skorzystał. Zatem skarżąca miała świadomość takiej możliwości zakończenia tego postępowania. Co więcej, z akt sprawy wynika, iż skarżąca poszukiwała również ochrony przed niekorzystnym rozstrzygnięciem w przedmiocie odstąpienia od przeprowadzenia przetargu publicznego na nabycie akcji spółki [...] S.A. w postępowaniu przed sądem powszechnym. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia [...] maja 2014 r., sygn. akt [...], oddalające powództwo skarżącej Spółki o udzielenie zabezpieczenia roszczenia przez zobowiązanie Skarbu Państwa do złożenia oświadczenia woli o przyjęciu oferty zakupu akcji zwykłych spółki [...] S.A. Sąd Okręgowy w tym rozstrzygnięciu powołał się na przepis art. 730 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którym w każdej sprawie cywilnej podlegającej rozpoznaniu przez sąd lub sąd polubowny można żądać udzielenia zabezpieczenia. Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, że uznał sprawę za podlegającą rozpoznaniu przez sąd powszechny. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji zaskarżonego postanowienia. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ł. G. Zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, że zaskarżone przez Spółkę odstąpienie nie stanowi innej niż decyzja lub postanowienie czynności (względnie aktu) z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków Spółki wynikających z przepisów prawa, bowiem nie ma charakteru publicznoprawnego, a zatem nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, podczas gdy w rzeczywistości czynność ta ma charakter publicznoprawny, przeto pozostaje w zakresie właściwości sądów administracyjnych, co przesądza o niedopuszczalności odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego odrzucenia skargi; 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wadliwym sformułowaniu uzasadnienia skarżonego postanowienia w zakresie braku szczegółowego wyjaśnienia, dlaczego zdaniem WSA w Warszawie odstąpienie nie ma charakteru publicznoprawnego oraz w zakresie braku odniesienia się do przedstawionych w skardze szczegółowych argumentów przemawiających za objęciem odstąpienia właściwością sądów administracyjnych, w tym za publicznoprawnym charakterem, co w konsekwencji wyklucza możliwość odtworzenia rozumowania WSA w Warszawie i uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej skarżonego postanowienia, a zatem stanowi samoistną podstawę kasacyjną uzasadniającą jego uchylenie. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania w sprawie, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te zostały rozwinięte. Jej autor przede wszystkim wskazał, że konieczne jest zapewnienie Spółce możliwości ochrony jej praw przed dyskryminacyjnymi działaniami Ministra Skarbu Państwa. Gdyby bowiem uczestnik postępowania przetargowego nie mógł w żaden sposób zainicjować kontroli legalności działań organu w zakresie procesu prywatyzacyjnego w celu ochrony swego interesu prawnego, to oznaczałoby w istocie brak jakiejkolwiek zewnętrznej kontroli nad Ministrem w tym zakresie, w szczególności brak efektywnej kontroli sądowej działania administracji publicznej. Pozostawienie uprawnienia do przeprowadzania takiej kontroli wyłącznie aparatowi administracji (np. w ramach kompetencji nadzorczych Prezesa Rady Ministrów wynikających z art. 148 Konstytucji RP) lub innym organom Państwa posiadającym uprawnienia kontrolne (Sejm, Najwyższa Izba Kontroli, prokuratura) nie zapewni uczestnikom procesu prywatyzacyjnego należytej ochrony ich interesu prawnego przed dyskryminacyjnymi działaniami Ministra Skarbu Państwa według standardu wyznaczonego przepisami Konstytucji RP oraz Europejskiej Karty Praw Człowieka. Ewentualne powództwa przed sądami powszechnymi teoretycznie mogą jedynie usuwać skutki naruszenia prawa (poprzez zasądzone odszkodowania), nie eliminując wszak samych niezgodnych z prawem działań czynności. Dlatego za konieczne uznał zapewnienie prawa do sądu w przedmiotowym aspekcie, który dotyczy czynności publicznoprawnej skategoryzowanej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości z uwagi na brak jakichkolwiek podstaw uzasadniających stanowisko skarżącej Spółki, jak również z uwagi na zgodność zaskarżonego orzeczenia z przepisami obowiązującego prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Problem prawny rysujący się w sprawie, a wynikający z zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, sprowadza się do oceny trafności procesowego rozstrzygnięcia sprawy poprzez odrzucenie skargi na czynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie odstąpienia od przeprowadzenia przetargu publicznego, jako niemieszczącej się w dyspozycji przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., przy bezspornej niemożności zakwalifikowania tej czynności do pozostałych aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. W materii wyróżników aktów i czynności pozwalających na zaliczenie do grupy aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, ostatnio przykładowo w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13. W jej uzasadnieniu wskazał, iż do tej kategorii zalicza się akty, które charakteryzują się następującymi cechami: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. B. Adamiak w: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2006 r., nr 2, str. 16). Jako przykłady podaje się: czynności faktyczne administracji, jak też działania o charakterze rejestracyjnym (legitymowanie osób przez organy ochrony porządku np. na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011r. Nr 287, poz. 1687); usunięcie pojazdu z drogi na podstawie art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.); zameldowanie na podstawie art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993); ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wydanie paszportu, wypłata przyznanego czy należnego świadczenia, wydanie zaświadczenia, bo są to jednostronne wypowiedzi organu wobec konkretnego podmiotu, zawierające potwierdzenie uprawnień lub obowiązków, nie kształtując ich bezpośrednio (p. też M. Jaśkowska: Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli w: Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003 r., str.160; B. Adamiak: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych). Niewątpliwie, aby akt lub czynność znalazły się w tej kategorii nie mogą rozstrzygać w drodze decyzji i postanowienia, powinny ustalać (odmawiać), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) konkretnych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego, muszą wywoływać określone skutki prawne dla sprecyzowanego podmiotu prawa. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r., z. 2, poz. 21), wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w sprawach, dla załatwienia których nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. Akty te są podejmowane w sprawach indywidualnych, jakich przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. W zasadzie poza zakresem tego rodzaju aktów pozostają akty o charakterze generalnym, a związek z uprawnieniem lub obowiązkiem winien być bezpośredni, przy czym może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Przyjmuje się, że pojęcie czynności w rozumieniu omawianego przepisu obejmuje działania nienakierowane bezpośrednio na wywołanie określonych skutków prawnych, czynności materialno-techniczne, rejestracyjne. Mogą one też mieć charakter władczy, co nie oznacza jednak władczego rozstrzygnięcia. Muszą należeć do zakresu administracji publicznej, czyli całokształtu materii w aspekcie podmiotowym (właściwych organów) i przedmiotowym (prawa administracyjnego), w ramach którego realizowane są funkcje i zadania państwa zmierzające do zaspokojenia potrzeb jego obywateli. Opisane wyżej cechy pozwalają na konkluzję, że czynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie odstąpienia od przeprowadzenia przetargu nie mieści się w tych ramach przede wszystkim z powodu niespełnienia przesłanki zindywidualizowania czynności, jak też z uwagi na brak powiązania z uprawnieniem lub obowiązkiem wynikającymi z przepisów prawa. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej nie ma ona charakteru władczego, nie rozstrzyga władczo indywidualnej sprawy administracyjnej w ujęciu procesowym i materialnym, gdyż taka nie została wszczęta, nie jest skierowana do konkretnego podmiotu (strony), a wszystkich uczestników przetargu, a więc dotyczy szerokiego kręgu. Poza tym brak jest bezpośredniego związku między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (p. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1996 r., sygn. I SA 1326/96, publ. CBOSA). Brak jest źródła w administracyjnym prawie materialnym dla stosunku prawnego, z którego wynikać miałoby sporne uprawnienie (obowiązek). Nawet gdyby podzielić pogląd o publicznoprawnym charakterze przetargu, oczywiście do momentu etapu zawarcia kończącej procedurę umowy, zwłaszcza w sytuacji sprzedaży należących do państwa akcji spółki prawa handlowego, to brak tych cech nie pozwala na kwalifikację zgodną z kierunkiem wskazanym w skardze kasacyjnej. Analogie pomiędzy przedmiotem niniejszej sprawy, a w uproszczeniu rzecz ujmując, materią lokalową, czy edukacyjną, są zbyt daleko idące, pomijając już kwestie związane z odmiennością regulacji i form działania organów w tych ramach. Podkreślić w tym miejscu należy, że odpłatne zbywanie akcji spółki utworzonej z przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego na podstawie przepisów ustawy komercjalizacji i prywatyzacji może odbywać się w trybie zwyczajnym, określonym w art. 33 ust. 1 i 2 lub w trybie nadzwyczajnym określonym przez Radę Ministrów na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji. Ustawa przewiduje, iż odpłatne zbycie akcji, w trybie zwyczajnym, może mieć postać: 1) oferty ogłoszonej publicznie, 2) przetargu publicznego, 3) rokowań podjętych na podstawie publicznego zaproszenia. Wspólną cechę wszystkich trzech sposobów odpłatnego zbycia akcji spółki, powstałej z przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego, stanowi publiczny i jawny charakter tego zbycia. Zbycie akcji w wyniku oferty ogłoszonej publicznie następuje na warunkach unormowanych w art. 66 ust. 1 Kodeksu cywilnego. Oferta zgodna z tym przepisem powinna zawierać istotne postanowienia umowy zbycia akcji i umożliwiać jej zawarcie bez potrzeby prowadzenia przez strony długotrwałych rokowań co do warunków umowy. W przypadku przetargu publicznego stanowi on zaproszenie do składania ofert nabycia akcji spółki i może polegać na licytacji cenowej, gdy odbywa się w trybie ustnym, albo na porównaniu ofert, jeżeli ma formę pisemną. Rokowania podjęte na podstawie publicznego zaproszenia, jak sama nazwa wskazuje, polegają na negocjacjach co do warunków odpłatnego nabycia akcji spółki. Rokowania odbywają się w trybie określonym art. 72 Kodeksu cywilnego. Gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich istotnych warunków zbycia akcji spółki, następuje zawarcie umowy. Wymóg "publiczności" dotyczy tylko faktu publicznego zaproszenia do rokowań. Sam proces rokowań nie ma charakteru jawnego. Rada Ministrów określiła, w drodze rozporządzenia, tryb zbywania akcji spółki powstałej z przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego oraz warunki, jakie powinny spełniać: oferta zbycia akcji, zaproszenie do składania ofert nabycia akcji oraz zaproszenie do rokowań, a także zobowiązania inwestycyjne, zobowiązania związane z ochroną środowiska i ochronną interesów pracowników. Rozporządzenie porządkuje sprawy związane z trybem zbywania akcji spółki, określa zakres niezbędnych informacji, jakie powinny znaleźć się w zaproszeniu do składania ofert, a także ustala, że o przyjęciu lub odrzuceniu oferty decyzję podejmuje Minister Skarbu Państwa (p. Komentarz do art. 33 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji. A. Chróścicki, ABC 2001 r.) Skoro zatem czynność polegająca na odstąpieniu od przeprowadzenia przetargu nie spełnienia przesłanki zindywidualizowania czynności, bowiem nie zachodzi tu związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem podejmującym daną czynność, to nie można jej zaliczyć do czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jak i innej kategorii aktów bądź czynności organów administracji wskazanych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Prawidłowo zatem Sąd I instancji odrzucił wniesioną skargę, jako że zaskarżona nią czynność Ministra Skarbu Państwa nie podlega kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wywody skargi kasacyjnej nie zdołały tego stanowiska podważyć. Wreszcie przyszło odeprzeć zarzut, że Sąd I instancji umotywował swe rozstrzygnięcie niezgodnie z wymogami art. 141 § 4 P.p.s.a., bo w jego uzasadnieniu obszernie zaprezentował stan faktyczny i prawny sprawy oraz argumenty, jakie legły u jego podstaw, toteż nie doszło do jego naruszenia. Co mając na uwadze, na zasadzie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji niniejszego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ w art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 4/07, publ. CBOSA).