I OSK 957/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1493/14 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1493/14 oddalił skargę M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...], ozn. Nr hip. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Nieruchomość ta stanowiła współwłasność E. W. co do 10/20 części, Władysławy R. co do 1/20 części, K. i E. – R. małżonków R. w równych częściach niepodzielnie co do 9/10 części, co potwierdza zaświadczenie Sądu Grodzkiego w Warszawie Oddział Ksiąg Wieczystych z dnia 11 października 1948 r. Na mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy z dniem 21 listopada 1945 r. tj. z dniem wejścia w życie dekretu, grunty nieruchomości warszawskich przeszły na rzecz Skarbu Państwa. Z akt sprawy wynika, że byli współwłaściciele hipoteczni nieruchomości położonej przy ul. [...] złożyli w dniu 14 października 1948 r. wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej. Orzeczeniem administracyjnym nr [...] z dnia [...] listopada 1958 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie odmówiło E. W., W. R., K. i E. – R. małżonkom R. przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości wskazując, że jest ona przeznaczona pod budownictwo użyteczności publicznej. Spadek po E. W. nabyła żona W. W. w ¼ i syn M. W. w ¾, w co potwierdza postanowienie Sądu Powiatowego dla Warszawy Pragi z dnia 10 czerwca 1960 r., sygn. akt [...], zaś spadek po W. W. nabył syn M. W., okoliczność tę potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy Wydział II Cywilny z dnia 19 lutego 1991 r., sygn. akt [...]. M. W. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] listopada 1958 r. wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie w dniu [...] listopada 1958 r. Zawiadomieniem z dnia 3 kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie poinformowało o wszczęciu postępowania w sprawie, a następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., sygn. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego nr [...] wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie w dniu [...] listopada 1958 r. - do czasu ustalenia następstwa prawnego po W. R. oraz K. i E.- R. małżonkach R. Wnioskiem z dnia 3 stycznia 2014 r. M. W. wystąpił o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] listopada 1958 r. i wniósł o wystąpienie do sądu z wnioskiem o ustanowienie kuratora spadku po zmarłej W. R. oraz F. R. oraz o ustanowienie kuratora dla nieznanych z miejsca pobytu K. i E.-R. małżonkach R. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło podjęcia zawieszonego postępowania wskazując, iż nie zostali ustaleni następcy prawni W. R., K. i E.- R. małżonków R., a zatem nie ustały okoliczności będące podstawą zawieszenia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył M. W. podnosząc, iż Kolegium rozpatrując wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania powinno było rozważyć nie tylko ustanie przyczyny zawieszenia, ale również samą zasadność zawieszenia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że na etapie rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ nie może ponownie badać przesłanek samego zawieszenia i oceniać zasadności postanowienia w tym przedmiocie. Niezależnie jednak od powyższego Kolegium stwierdziło, że nie ustała przesłanka, dla której zawieszono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu w niniejszym postępowaniu zapewnienie stronom czynnego udziału będzie możliwe po ustaleniu wszystkich następców prawnych dawnych właścicieli, co uzasadnia zawieszenie postępowania do czasu uzyskania dokumentów potwierdzających następstwo prawne. W niniejszej sprawie nadal nie zostali bowiem ustaleni następcy prawni dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, a ich poszukiwania przeprowadzone przez Kolegium zakończyły się ustaleniem, iż W. R. zmarła w 1951 r., zaś K. i E.-R. małżonkowie R. nie figurują w bazie danych PESEL. Organ podkreślił, że nie jest w stanie zastąpić stron postępowania w ustaleniu spadkobierców właścicieli nieruchomości, gdyż nie ma on legitymacji czynnej przed sądem powszechnym do wystąpienia z takim wnioskiem. W ocenie Kolegium przeprowadzenie postępowania spadkowego pozwoli na ustalenie spadkobierców dawnych właścicieli, co w konsekwencji będzie skutkować ustaniem przesłanek zawieszenia i podjęciem postępowania. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając je w całości. Zarzucił naruszenie art. 97 § 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2, 157 § 1 i 2 w zw. z art. 126 k.p.a., art. 30 § 5 k.p.a., art. 34 k.p.a. Wskazał, że zgodnie z prezentowaną linią orzecznictwa, organ administracji ma obowiązek – na podstawie art. 97 § 2 K.p.a. – podjąć zawieszone postępowanie nie tylko w razie ustania przyczyny zawieszenia, ale także wówczas, gdy okaże się, że w rzeczywistości nie było przesłanki, z powodu której postępowanie zostało zawieszone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł i jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał rację skarżącego, że rozpoznanie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania obliguje organ administracji do oceny nie tylko tego, czy ustały przyczyny zawieszenia postępowania ale także czy w rzeczywistości istniały przesłanki do jego zawieszenia. A zatem odmienne stanowisko co do obowiązków organu w w/w zakresie należało uznać za nietrafne. Powyższą wadliwość Sąd ocenił jednak jako naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., które nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, a w konsekwencji nie może skutkować uchyleniem postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ocenie Sądu w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ de facto ocenił, czy zaistniały przyczyny do zawieszenia postępowania. Wskazał bowiem, że postępowanie nie może się toczyć bez zawiadomienia o nim byłych właścicieli lub ich następców prawnych. Jednocześnie, przed zawieszeniem postępowania, poczynił próbę ustalenia miejsca pobytu tych osób i stwierdził, że W. R. zmarła w 1951 r., a jej następcy prawni nie są znani. Ustalił także, że małżonkowie K. i E.-R. R. nie figurują w ewidencji ludności na terenie kraju. To ostatnie oznacza, że albo osoby te nie żyją ale nie został sporządzony akt zgonu, albo wyjechały poza granice Polski i ich losy nie są znane. W odniesieniu do zmarłej W. R. Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego, że w tym zakresie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 30 § 5 k.p.a. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a nie wnioskodawca (skarżący) zobligowane było do wystąpienia ze stosownym wnioskiem do Sądu spadku o ustanowienie kuratora. Ta okoliczność zatem samodzielnie nie mogła stanowić podstawy do zawieszenia postępowania, a w konsekwencji również odmowy jego podjęcia. Sąd I instancji zaznaczył, że równocześnie prawidłowe jest stanowisko Kolegium odnośnie do tego, że nie może za stronę podejmować działań w mających na celu ustalenie osób, które będą reprezentowały w postępowaniu nieważnościowym małżonków R. Sąd podkreślił, że organ pomimo podejmowanych starań nie zdołał ustalić, czy osoby te żyją i gdzie ewentualnie przebywają. W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucić organowi, że nie zastosował art. 30 § 5 lub 34 § 1 k.p.a. Instytucja przedstawiciela dla osoby nieobecnej zarezerwowana jest bowiem dla osoby żyjącej, a zatem organ administracji może wystąpić z wnioskiem jedynie wówczas, gdy nie ulega wątpliwości, że osoby takie żyją, a jedynie nieznane jest ich miejsce pobytu. Takie ustalenia nie zostały poczynione. Sąd wskazał, że także art. 30 § 5 k.p.a. może mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy organ ustali ponad wszelką wątpliwość, że zachodzą ku temu przesłanki. Natomiast podstawową przesłanką ustanowienia kuratora spadku jest otwarcie spadku, które następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 k.c.). Ta okoliczność także nie została ustalona pomimo poczynionych prób. Wobec tego Sąd stwierdził, że rację ma organ administracji, że dopóki w/w fakty nie zostaną ustalone, dopóty postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie może się toczyć. Sąd I instancji nie podzielił także opinii skarżącego, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia winno być prowadzone z urzędu. W skardze kasacyjnej M. W. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj: 1/ art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zaakceptowanie ustaleń organu, jakoby uczestnicy postępowania K. i E. – R. małż. R. zmarli, podczas gdy brak jest dowodów potwierdzających taki fakt, względnie poprzez brak uznania uczestników postępowania za osoby nieobecne w rozumieniu art. 34 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy brak jest możliwości ustalenia adresu uczestników oraz brak jest dowodów potwierdzających zgon uczestników; 2/ art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 34 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że do zastosowania art. 34 § 1 k.p.a. konieczne jest uprzednie udowodnienie, że uczestnik postępowania żyje i w konsekwencji uznanie, że brak było podstaw do zastosowania przez organ art. 34 § 1 k.p.a., podczas gdy przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy brak jest dowodów potwierdzających, ze uczestnik postępowania zmarł. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro organ wyczerpał możliwości ustalenia faktu ewentualnego zgonu strony lub jej adresu zwracając się do Urzędu Stanu Cywilnego i MSW, kolejnym krokiem powinno być uznanie uczestnika postępowania za nieobecnego i wystąpienie do Sądu o wyznaczenie kuratora dla osoby nieobecnej. Skoro bowiem brak jest dowodów potwierdzających zgon uczestnika postępowania, organ jest zobowiązany do wystąpienia do sądu powszechnego o ustanowienie kuratora dla nieobecnego w trybie art. 34 § 1 k.p.a. Natomiast w razie udowodnienia, że uczestnik zmarł, a brak jest danych o jego spadkobiercach, organ obowiązany jest wystąpić do Sądu o ustanowienie kuratora spadku w trybie art. 30 § 5 k.p.a. Na rozprawie w dniu 17 lutego 2017 r. pełnomocnik uczestnika postępowania [...] sp. z o.o. spółki komandytowej w Warszawie wniósł o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Skargę oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Nie mógł Sąd i instancji naruszyć art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było takie właśnie zażalenie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego, na które zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. przysługuje zażalenie. W tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zatem odnieść skutku, nie zostało bowiem wskazane w jej uzasadnieniu, w czym strona skarżąca upatruje naruszenia wskazanego przepisu. Zgłaszając zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w skardze kasacyjnej nie powiązano ich z przepisami stosowanej przez sąd procedury sądowoadministracyjnej. Mimo tej wadliwości w redakcji skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, mając na względzie uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09. Rozpoznając zarzuty dotyczące przepisów kodeksu postępowania administracyjnego należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że przepis art. 7 k.p.a. zawiera w swojej treści kilka zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano zakresu zaskarżenia, w związku z czym zarzut ten nie został prawidłowo sformułowany i nie poddaje się weryfikacji. W oparciu o argumenty uzasadnienia skargi kasacyjnej można jedynie wnosić, że podobnie jak w przypadku powołanych przepisów art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. stronie skarżącej chodzi o uchybienie zasadzie prawdy oraz obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wydania rozstrzygnięcia na podstawie całości zebranego materiału dowodowego. Kontrowersja w sprawie dotyczy kwestii śmierci małżonków R., poprzednich właścicieli nieruchomości "warszawskiej". Wedle skarżącego, skoro nie stwierdzono bezsprzecznie, że osoby te zmarły, to nie ma podstaw do zawieszania postępowania celem potwierdzenia tej okoliczności, lecz organ winien zastosować art. 34 § 1 k.p.a. i uznając, że ma do czynienia z osobami nieobecnymi, wystąpić do sądu o ustanowienie dla nich przedstawiciela. W tym zakresie powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które przyjmują, że skoro śmierć strony w postępowaniu nie została zweryfikowana, to należy taką osobę uznawać za żyjącą, lecz nieznaną z miejsca pobytu. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca w związku z powoływanymi orzeczeniami uwagę, że każde rozstrzygnięcie sądowe stanowi orzeczenie w indywidualnej sprawie. W kontekście okoliczności faktycznych takiej sprawy formułowane są przez sąd oceny prawne. Tezy formułowane w uzasadnieniach wyroków sądów stanowią zatem skutek stosowania prawa i wydawania rozstrzygnięć, mają charakter norm indywidualnych i nie może im być następnie nadawany charakter norm generalnych, mogących stanowić podstawę do rozstrzygnięcia w innej sprawie, a do tego najczęściej sprowadza się praktyka powoływania orzeczeń zapadłych w innych sprawach. Aby takie powołanie miało rzeczowe uzasadnienie konieczne jest wskazanie, czy zapadło w analogicznych okolicznościach faktycznych. Tego ostatniego warunku nie spełnia argumentacja skargi kasacyjnej. Jest oczywiste, że nie można w przypadku każdej osoby, co do której nie wiadomo gdzie przebywa, weryfikować faktu jej ewentualnej śmierci, do zapewnienia sprawności postępowania i zabezpieczenia praw osób nieznanych z miejsca pobytu służy instytucja przedstawiciela ustanawianego przez sąd. Wadliwa jest jednak praktyka występowania o ustanowienie przedstawiciela dla osoby nieobecnej w sytuacji, gdy okoliczności sprawy dają uzasadnione podstawy do powzięcia wątpliwości co do pozostawania określonych osób przy życiu. Zatem właśnie objęte zarzutami skargi kasacyjnej przepisy postępowania administracyjnego, nakładające na organ obowiązek uwzględnienia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy, stoją na przeszkodzie do zastosowania w sprawie art. 34 § 1 k.p.a. Małżonkowie R. nabyli własność nieruchomości i zgodnie z dokumentami znajdującymi się w aktach, jako małżonkowie w roku 1938 byli już jej właścicielami. Upływ czasu jaki ma miejsce od tamtej pory daje podstawy do stwierdzenia, że osoby dorosłe i pozostające w roku 1938 w związku małżeńskim w chwili obecnej musiałyby być w wieku znacznie przekraczającym średnią długość życia przeciętnego człowieka, zbliżonym do 100 lat. W takim przypadku obowiązek uwzględniania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i zasada oceny dowodów z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego nakazują powziąć wątpliwości co do pozostawania takich osób przy życiu. Brak danych o śmierci, któremu jednocześnie towarzyszy brak jakichkolwiek danych o osobach w ewidencji ludności od kilku dziesięcioleci, uwzględnione łącznie nie mogą doprowadzić po prostu do wystąpienia o ustanowienie przedstawiciela dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Zasadne i oparte na okolicznościach sprawy jest natomiast wystąpienie o zweryfikowanie faktu śmierci, co może nastąpić w postępowaniu o uznaniu za zmarłego. Natomiast przyjmowanie w takiej sytuacji, że możliwe jest prowadzenie postępowania z udziałem przedstawiciela dla osoby nieobecnej, narusza art. 34 § 1 k.p.a. Przepis ten znajduje zastosowanie nie tylko wtedy, gdy brak dowodów śmierci strony postępowania, ale gdy okoliczności sprawy nie dają uzasadnionych wątpliwości co do prawdopodobieństwa pozostawania takich osób przy życiu ze względu na taki czynnik, jak ich potencjalny wiek. Ponadstandardowy wiek osób nieznanych z miejsca pobytu nie jest podstawą do wyznaczenia przedstawiciela, lecz do weryfikacji ich zdolności prawnej. Odmawiając podjęcia zawieszonego postępowania organy nie naruszyły zatem art. 34 § 1 k.p.a., a rozstrzygnięcie Sądu I instancji, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela bowiem stanowiska Sądu I instancji, że w stosunku do zmarłej przed wszczęciem postępowania W. R. możliwe jest zastosowanie art. 30 § 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji. Pojęcie spadku nieobjętego nie występuje w przepisach prawa cywilnego dotyczącego spadków, albowiem spadkobranie oparte jest na mechanizmie nabycia spadku ipso iure z chwilą śmierci spadkodawcy. Jest to zatem konstrukcja prawa procesowego, odnosząca się do spadków, których nie objął w posiadanie choćby jeden z następców prawnych. Spadek uważa się za nieobjęty, jeżeli spadkobiercy nie sprawują nad majątkiem spadkowym faktycznej pieczy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 148/11, działania uregulowane w art. 30 § 5 k.p.a. dotyczą sytuacji śmierci strony w toku prowadzonego postępowania, a nie sytuacji ustalania przez organ administracji we wstępnej fazie postępowania kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny. Konstrukcja przyjęta w art. 30 § 5 k.p.a. pozwala na kontynuowanie postępowania w przypadku śmierci strony i braku następców, co w sprawie nie mało miejsca, albowiem problem w sprawie dotyczy kręgu podmiotów legitymowanych do udziału w postępowaniu, których zawiadomienie o jego wszczęciu na wniosek skarżącego jest konieczne. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.