I SA/Wa 1493/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego oddala skargę. Sygnatura akt I SA/Wa 1493/14 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 127 § 1 w związku z art. 97 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku M. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] sygn. [...], którym odmówiono podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego nr [...] wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w [...] w dniu [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. Nr hip. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], ozn. Nr hip. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz 279). Nieruchomość ta stanowiła współwłasność E. W. co do [...], W. R. co do [...] części, K. i E. małżonków R. w równych częściach niepodzielnie co do [...] części, okoliczność tę potwierdza zaświadczenie Sądu Grodzkiego w [...] Oddział Ksiąg Wieczystych z dnia [...]. Na mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy z dniem 21 listopada 1945 r. tj. z dniem wejścia w życie dekretu, grunty nieruchomości warszawskich przeszły na rzecz Skarbu Państwa. Z akt sprawy wynika, że byli współwłaściciele hipoteczni nieruchomości położonej przy ul. [...] złożyli w dniu 14 października 1948 r wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej. Orzeczeniem administracyjnym nr [...] z dnia [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło E. W., W. R., K. i E. małżonkom R. przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości wskazując, że jest on przeznaczony pod budownictwo użyteczności publicznej. Spadek po E. W. nabyła żona W. W. w ¼ i syn M. W. w ¾, w co potwierdza postanowienie Sądu Powiatowego dla [...] z dnia [...] sygn. akt [...], spadek zaś po W. W. nabył syn M. W.; okoliczność tę potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego [...] Wydział II Cywilny z dnia 19 lutego 1991 r., sygn. akt [...]. M. W. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w [...] w dniu [...]. Zawiadomieniem z dnia 3 kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wszczęło postępowanie w przedmiotowej sprawie. Następnie postanowieniem z dnia [...] sygn. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego nr [...] wydanego przez Prezydium Rady Narodowej w [...] w dniu [...] - do czasu ustalenia następstwa prawnego po W. R., K. i E. małżonków R. Wnioskiem z dnia 3 stycznia 2014 r. M. W. wystąpił o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] i wniósł o wystąpienie do sądu z wnioskiem o ustanowienie kuratora spadku po zmarłej W. R. oraz F. R. oraz o ustanowienie kuratora dla nieznanych z miejsca pobytu K. i E. małżonków S. oraz M. R. Postanowieniem z dnia [...] sygn [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło podjęcia zawieszonego postępowania wskazując, iż nie zostali ustaleni następcy prawni W. R., K. i E. małżonków R., a zatem nie ustały okoliczności będące podstawą zawieszenia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył M. W. podnosząc, iż Kolegium rozpatrując wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania powinno było rozważyć nie tylko ustanie przyczyny zawieszenia, ale również samą zasadność zawieszenia postępowania. Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że na etapie rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ nie może ponownie badać przesłanek samego zawieszenia i oceniać zasadności postanowienia w tym przedmiocie. Niezależnie jednak od powyższego, Kolegium stwierdziło, że nie ustała przesłanka, dla której zawieszono postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Organ przywołał treść art. 10 § 1 k.p.a., i przypomniał, że powyższy przepis stanowi jedną z zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest dopilnowanie, aby strona miała możliwość czynnie uczestniczyć w całym postępowaniu, od momentu jego wszczęcia do chwili zakończenia w drodze wydania decyzji. Takimi osobami są niewątpliwie dawni właściciele nieruchomości oraz w przypadku, gdy osoby te nie żyja ich następcy prawni. W niniejszym postępowaniu zapewnienie stronom czynnego udziału będzie możliwe po ustaleniu wszystkich następców prawnych dawnych właścicieli, co czyniło zasadność zawieszenia postępowania do czasu uzyskania dokumentów potwierdzających następstwo prawne. W niniejszej sprawie. W sprawie nadal nie zostali ustaleni następcy prawni dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, a ich poszukiwania przeprowadzone przez Kolegium zakończyły się ustaleniem, iż W. R. zmarła w [...], zaś K. i E. małżonkowie R. nie figurują w bazie danych PESEL. Organ podkreślił, że nie jest w stanie zastąpić stron postępowania w ustaleniu spadkobierców właścicieli nieruchomości, gdyż nie ma on legitymacji czynnej przed sądem powszechnym do wystąpienia z takim wnioskiem. W sytuacji, gdy dana osoba nie żyje lub jest zaginiona, kodeks cywilny przewiduje przeprowadzenie postępowania o uznanie za zmarłego. Uzyskanie zaś takiego orzeczenia pozwala na przeprowadzenie postępowania spadkowego, które pozwoli na ustalenie wszystkich spadkobierców dawnych właścicieli hipotecznych. Zgodnie z art. 527 k.p.c., do zgłoszenia wniosku o uznanie za zmarłego uprawniony jest każdy zainteresowany. Stosownie do art. 669 k.p.c., sąd spadku wydaje postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po przeprowadzeniu rozprawy, na którą wzywa wnioskodawcę oraz osoby mogące wchodzić w rachubę jako spadkobiercy ustawowi. Przeprowadzenie postępowania spadkowego pozwoli na ustalenie spadkobierców dawnych właścicieli, co w konsekwencji będzie skutkować ustaniem przesłanek zawieszenia i podjęciem postępowania. M. W. złożył skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] zaskarżając je w całości. Powyższemu postanowieniu zarzucił: 1. naruszenie art. 97 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ zobowiązany jest badać wyłącznie ustanie przyczyny zawieszenia postępowania, podczas, gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że organ powinien zbadać również samą zasadność i prawidłowość zawieszenia postępowania. 2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, 157 § 1 i 2 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez nierozważenie przez organ zarówno przy pierwszym jak i ponownym rozpoznaniu sprawy możliwości wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania z rażącym naruszeniem prawa, tj. w szczególności art. 30 § 5 k.p.a. oraz art. 34 k.p.a. 3. naruszenie art. 30 § 5 k.p.a. poprzez zaakceptowanie dokonanego przy pierwszym rozpoznawaniu sprawy naruszenia tego przepisu polegającego na zaniechaniu wystąpienia przez organ do Sądu powszechnego o ustanowienie kuratora spadku po zmarłej W. R. 4. naruszenie art. 34 k.p.a. poprzez zaakceptowanie dokonanego przy pierwszym rozpoznawaniu sprawy naruszenia tego przepisu polegającego na zaniechaniu wystąpienia przez organ do sądu powszechnego o ustanowienie kuratora dla nieznanych z miejsca pobytu K. i E. małż. R. W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zgodnie z prezentowaną linią orzecznictwa, której nie wzięło pod uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze organ administracji ma obowiązek na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. podjąć zawieszone postępowanie nie tylko w razie ustania przyczyny zawieszenia, ale także wówczas, gdy okaże się, że w rzeczywistości nie było przesłanki, z powodu której postępowanie zostało zawieszone. Skarżący zwrócił także uwagę, że nawet przy zaakceptowaniu wykładni art. 97 2 k.p.a. dokonanej przez organ, był on uprawniony do oceny zasadności zawieszania postępowania w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2, 157 § 1 i 2 w zw. z art. 126 k.p.a. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień zaskarżalnych stosuje się odpowiednio przepisy o stwierdzeniu nieważności decyzji. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uprawnione jest do stwierdzenia nieważności własnych decyzji (postanowień, od których służy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy). W zaistniej sytuacji organ mógł w opisanym wyżej trybie ocenić słuszność zawieszenia postępowania, tj. jego zgodność z prawem, zwłaszcza, że skarżący we wniosku o podjęcie postępowania wskazywał na naruszenie przepisów art. 30 § 5 i art. 34 § 1 k.p.a. Brak rozważenia powołanych naruszeń stanowi obrazę przepisów art. 156 § 1 pkt 2, 157 § 1 i 2 w zw. z art. 126 k.p.a. Równocześnie skarżący podniósł, że wadliwie organ nie zastosował art. 30 § 5 oraz 34 § 1 k.p.a., co miało miejsce zarówno na etapie zawieszenia postępowania, jak i rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania oraz zażalenia na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. W niniejszej sprawie organ ustalił, że W. R. zmarła w [...], natomiast brak jest danych o jej spadkobiercach. Sytuacja taka przewidziana jest właśnie w hipotezie art. 30 § 5 k.p.a. Przepis ten mówi o spadkach nieobjętych, tj. sytuacji, gdy nie są znani spadkobiercy zmarłego uczestnika postępowania. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie prowadzone przez SKO dotyczy praw i obowiązków dziedzicznych, zatem w razie śmierci uczestnika i braku informacji o jego następcach prawnych należało wystąpić o ustanowienie kuratora spadku. W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli chodzi o uczestników postępowania nieznanych z miejsca pobytu organ powinien wystąpić do Sądu o ustanowienie dla nich kuratora zgodnie z art. 34 k.p.a. Zdaniem skarżącego brak jest danych uzasadniających przypuszczenie, że osoby te zmarły lub zaginęły, dlatego nie sposób zgodzić się z argumentacją prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że należy przeprowadzić postępowanie o uznanie ich za zmarłych. Skoro brak jest informacji o śmierci tych osób organ powinien wystąpić o ustanowienie dla nich kuratora, co potwierdza orzecznictwo sądowe: W odpowiedzi na skargę organ wniósł i jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżone postanowienie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zaskarżonym rozstrzygnięciem organ odmówił podjęcia zawieszonego postanowieniem z dnia [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] wskazując, iż nie ustały przyczyny zawieszenia tego postępowania, jakim było konieczność wskazania następców prawnych W. R. oraz K. i E. małż. R. Rację ma skarżący wskazując, że rozpoznanie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania obliguje organ administracji do oceny nie tylko tego czy ustały przyczyny zawieszenia postępowania ale także czy w rzeczywistości istniały przesłanki do jego zawieszenia. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym m.in. w orzeczeniu NSA z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie II OSK 626/11 (LEX nr 1252130) w którym wskazano że organ administracji ma obowiązek, na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., podjąć zawieszone postępowanie nie tylko w razie ustania przyczyny zawieszenia, ale także wówczas, gdy okaże się, że przesłanka, z powodu której postępowanie zostało zawieszone w rzeczywistości nie istniała. A zatem odmienne stanowisko co do obowiązków organu w ww. zakresie należało uznać za nietrafne. Powyższą wadliwość Sąd ocenił jednak jako naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., które nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, a w konsekwencji nie może skutkować uchyleniem postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie może jednak ujść uwadze, że mimo takiego stwierdzenia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ de facto ocenił czy zaistniały przyczyny do zawieszenia postępowania. Wskazał bowiem, że postępowanie nie może się toczyć bez zawiadomienia o nim byłych właścicieli lub ich następców prawnych. Jednocześnie poczynił, przed zawieszeniem postępowania, próbę ustalenia miejsca pobytu tych osób i stwierdził, że W. R. zmarła w [...], a jej następcy prawni nie są znani. Ustalił także, że małżonkowie K. i E. R. nie figurują w ewidencji ludności na terenie kraju. To ostatnie oznacza, że albo osoby te nie żyją ale nie został sporządzony akt zgonu albo wyjechały poza granice Polski i ich losy nie są znane. Jak zostało wyżej wskazane z niewadliwych ustaleń organu wynika, że W. R. zmarła. Nie ustalono jej następców prawnych. Rację ma skarżący twierdząc, iż w tym zakresie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 30 § 5 k.p.a., który wskazuje, że w stosunku do spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w razie ich braku kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu orzekającego. A zatem w omawianym zakresie to Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a nie wnioskodawca (skarżący) zobligowani byli do wystąpienia ze stosownym wnioskiem do Sądu spadku to jest sądu ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy o ustanowienie takiego kuratora. Ta okoliczność zatem sama w sobie nie mogła stanowić podstawy do zawieszenia postępowania, a w konsekwencji również odmowy podjęcia. Natomiast rację ma organ administracji co do tego, że nie może za stronę podejmować działań w mających na celu ustalenie osób, które będą reprezentowały w postępowaniu nieważnościowym małżonków R. Należy bowiem podkreślić, co uszło uwadze skarżącego, że organ pomimo podejmowanych starań nie zdołał ustalić czy osoby te żyją i gdzie ewentualnie przebywają. W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucić organowi, że nie zastosował art. 30 § 5 lub 34 § 1 k.p.a. Instytucja przedstawiciela dla osoby nieobecnej zarezerwowana jest dla osoby żyjącej a zatem organ administracji może wystąpić w wnioskiem jedynie wówczas gdy nie ulega wątpliwości, że osoby takie żyją, a jedynie nieznane jest ich miejsce pobytu. Takie ustalenia nie zostały poczynione. Podobnie – art. 30 § 5 k.p.a. może mieć zastosowanie jedynie wówczas gdy organ ustali ponad wszelką wątpliwość, że zachodzą ku temu przesłanki. Natomiast podstawową przesłanką ustanowienia kuratora spadku jest otwarcie spadku, które następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 k.c.). Ta okoliczność także nie została ustalona pomimo poczynionych prób. W konsekwencji zatem rację ma organ administracji, że dopóki ww. fakty nie zostaną ustalone, dopóty postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie może się toczyć. Nie ma także racji skarżący, że w omawianej sytuacji organ winien prowadzić postępowanie nieważnościowe z urzędu. Nawet jeśli postępowanie takie zostałoby wszczęte to i tak organ, zobligowany treścią art. 10 § 1 k.p.a., winien byłby zawiadomić o postępowaniu wszystkich właścicieli nieruchomości [...] lub ich następców prawnych. Rację ma przy tym organ, że przepisy kodeksu postępowania cywilnego nie zezwalają organowi na wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku lub uznanie za zmarłego. Z takim wnioskiem może wystąpić jedynie podmiot, który ma w tym interes prawny, a organ do takich podmiotów nie należy. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że nie dostrzeżono takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.