II OW 133/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska Protokolant: Starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Starosty K. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą K. a Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w L. w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzew postanawia: wskazać Starostę K. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Miasta K. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew z terenu działki nr [...], znajdującej się w pasie drogowym ulicy K. w K. Starosta K. złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w L. przez wskazanie Konserwatora jako organu właściwego do załatwienia sprawy Miasta K. w przedmiocie wydania zezwolenia na usuniecie 2 drzew zlokalizowanych w obrębie obszaru układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 2 kwietnia 2014 r. do Starostwa wpłynęło pismo z dnia 31 marca 2014 r. Konserwatora, który uznał się niewłaściwy w sprawie wydania Miastu K. zezwolenia na usunięcie 2 szt. drzew gatunku lipa rosnących na działce nr ewid. [...] w obrębie pasa drogowego ul. K. w K. (wniosek z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...]) i przekazał przedmiotową sprawę do rozpatrzenia przez Starostę K. Wojewódzki Konserwator Zabytków w L. stwierdził, że kompetencje wojewódzkiego konserwatora zabytków w przedmiocie wydawania zezwolenia na wycinkę drzew lub krzewów w oparciu o przepis art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 z późn. zm.) dotyczą wyłącznie zieleni w obrębie nieruchomości indywidualnie wpisanych do rejestru zabytków. Organ stwierdził, że zieleń w obrębie miasta może podlegać kompetencjom wojewódzkiego konserwatora zabytków w przypadku wpisu do rejestru układu urbanistycznego miasta, pod warunkiem, że w decyzji o wpisie do rejestru danego układu urbanistycznego wymieniono zieleń jako przedmiot prawnej ochrony. Wojewódzki Konserwator Zabytków przyjął, że wpis do rejestru układu urbanistycznego m. K. obejmuje "układ urbanistyczny miasta K. w obrębie dawnych obwarowań miejskich, wzgórza zamkowego i rejonu kościoła szpitalnego wraz z sylwetą miasta i skalą jego zabudowy". Z tego uczestnik wywiódł, że wpis do rejestru układu urbanistycznego m. K. nie obejmuje zieleni - w związku z czym organem właściwym do rozstrzygania w sprawie wycinki drzew w obrębie układu urbanistycznego m. K. - zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody - jest Burmistrz Miasta K. W odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy, ww. czynności - zgodnie z przepisem art. 90 ustawy o ochronie przyrody - dokonuje starosta. W ocenie wnioskodawcy stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora jest nietrafne a Starosta K. nie może uznać się za organ właściwy do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zgodnie z przepisem art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Stosownie natomiast do ust. 2 ww. artykułu organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku o wycięcie drzewa lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków jest wojewódzki konserwator zabytków. Zgodnie z przepisem art. 90 ustawy o ochronie przyrody czynności, o których mowa w art. 83-89 ustawy, w zakresie, w jakim wykonywane są przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy, wykonuje starosta. Mając powyższe na względzie Starosta K. ustalił, że w dniu [..]marca 2014 r. Burmistrz Miasta K. wnioskiem znak: [...] zwrócił się z prośbą o wydanie zezwolenia na usunięcie 2 drzew gatunku lipa rosnących na działce nr [...] obręb O. w pasie drogowym ul. K. w K. tj. na obszarze układu urbanistycznego m. K. wpisanego do rejestru zabytków województwa l. pod nr [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 1972 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w L. wpisał układ urbanistyczny miasta K. w granicach obejmujących obszar miasta w obrębie dawnych obwarowań miejskich, wzgórza zamkowego i rejonu kościoła szpitalnego wraz z sylwetą miasta i skalą jego zabudowy do rejestru zabytków. Podniesiono, że zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochronie podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące m.in. układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Wpisanie zatem do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest w rozumieniu ww. ustawy wpisaniem do rejestru zabytku nieruchomego, którym w przypadku układu urbanistycznego jest najczęściej zespół nieruchomości, (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt: II OW 18/09). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w sytuacji gdy zabytkiem nieruchomym, wpisanym do rejestru jest cały układ urbanistyczny miasta, obejmujący budynki i otaczające je tereny, to brak jest podstaw prawnych do odmiennego potraktowania części składowych poszczególnych nieruchomości, w świetle art. 83 ust.2 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten w swej treści nie używa bowiem elementów, które pozwoliłyby wykluczyć orzekanie przez organ ochrony zabytków w sprawie usunięcia drzew i krzewów z terenu zespołu nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków jako historyczny układ urbanistyczny. Podkreślono, że również w piśmiennictwie prawniczym podkreślana jest okoliczność, że w przypadku usuwania drzewa zlokalizowanego na terenie nieruchomości objętej ochroną konserwatorską w ramach układu urbanistycznego właściwość do wydawania zezwolenia na jego usunięcie zachowuje wojewódzki konserwator zabytków: "Dopatrywanie się ratio legis przepisu art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w tym, że jeżeli jakiś teren został wpisany do rejestru zabytków - obojętne czy chodzi o cały układ urbanistyczny, czy poszczególne nieruchomości wchodzące w jego skład- to o ewentualnym usunięciu drzewa lub krzewu powinien decydować organ najbardziej do tego powołany, a jest nim wojewódzki konserwator zabytków. On ma bowiem dbać nie tylko o poszczególne nieruchomości, lecz o cały układ" (tak: W. Radecki, Usuwanie drzew i krzewów z zabytkowego układu urbanistycznego, Aura 7/2005, s. 36). Zauważono także, że z uwagi na zlokalizowanie wnioskowanych do wycinki drzew na terenie wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego miasta K., właściwość do orzekania w sprawie zachowuje Wojewódzki Konserwator Zabytków w L., a wyrażony w piśmie pogląd zgodnie, z którym kompetencja wojewódzkiego konserwatora zabytków rozciąga się wyłącznie na wydawanie zezwoleń na wycinkę drzew lub krzewów na obszarze wpisanym do rejestru zabytków w przypadku, gdyby w decyzji o wpisie do rejestru zabytków danego układu urbanistycznego wymieniono zieleń jako przedmiot prawnej ochrony, nie może się ostać. Przypomniano, że w świetle przepisu art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jedną z form ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków. Wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego jest zaś wystarczającym do uznania, że dokonywanie na jego obszarze wycinki drzew lub krzewów wymaga uzyskania zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wskazano, że przy uwzględnieniu stanu faktycznego leżącego u podstaw niniejszego sporu kompetencyjnego, nie można wprost przełożyć rozwiązań przyjętych przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt: II OW 82/12. W realiach bowiem tamtej sprawy spór odnosił się do problemu usunięcia zieleni osiedlowej wkomponowanej współcześnie, a nie - jak jest w niniejszej sprawie - wiekowych drzew. L. Wojewódzki Konserwator Zabytków w odpowiedzi na wniosek wskazał, że nie uznaje żądań przedmiotowego wniosku i wnosi o jego oddalenie. LWKZ stoi na stanowisku, iż zgodnie z orzecznictwem NSA kompetencje wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydawania zezwolenia na wycinkę drzew lub krzewów w oparciu o art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody dotyczą zieleni w obrębie nieruchomości indywidualnie wpisanych do rejestru zabytków. Zieleń w obrębie miasta może podlegać kompetencjom LWKZ (art. 3 pkt 12 ustawy z 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) w przypadku wpisu do rejestru układu urbanistycznego miasta, pod warunkiem że w decyzji o wpisie do rejestru danego układu urbanistycznego wymieniono zieleń jako przedmiot prawnej ochrony. Wpis do rejestru układu urbanistycznego m. K. obejmuje "układ urbanistyczny miasta K. w obrębie d. obwarowań miejskich, wzgórza zamkowego i rejonu kościoła szpitalnego wraz z sylwetą miasta i skalą jego zabudowy". Z uwagi na fakt, iż wpis do rejestru układu urbanistycznego m. K. nie obejmuje zieleni, organem właściwym do rozstrzygania w sprawie wycinki drzew w obrębie układu urbanistycznego m. K. - zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody - jest Burmistrz Miasta K. W odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy, w/w czynności - zgodnie z art. 90 cytowanej ustawy - wykonuje starosta. Działka nr ewid. [...] nie została objęta ochroną konserwatorską na podstawie indywidualnego wpisu do rejestru zabytków, a wpis do rejestru układu urbanistycznego K. nie obejmuje zieleni, w związku z tym przywołane okoliczności nie zachodzą, a właściwym organem do rozstrzygania w w/w sprawie jest Starostwo Powiatowe w K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy jednocześnie uznają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z organów nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny). W rozpatrywanej zaistniał negatywnym spór kompetencyjny pomiędzy Starostą K. a Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w L., co do tego, który z tych organów jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie 2 sztuk drzew z na działce nr ewid. [...] w obrębie pasa drogowego ul. K. w K. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Natomiast w art. 83 ust. 2 ustawy wprowadzono wyjątek od tej reguły, przyznający uprawnienia do wydania zezwolenia na usuwanie drzew i krzewów wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków w przypadku, gdy przedmiotem postępowania są drzewa lub krzewy rosnące na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Spór dotyczy więc tego, czy sam fakt wpisania do rejestru zabytków układu urbanistycznego, w skład którego wchodzi nieruchomość, na której znajdują się drzewa objęte wnioskiem o wydanie zezwolenia na ich usunięcie, przesądza o właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydania takiego zezwolenia. W odniesieniu do powyższego wskazać należy, że teren nieruchomości położonej przy ul. K. w K. znajduje się w obszarze układu urbanistycznego miasta K. wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] listopada 1972 r., znak [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. Wydział Kultury Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Z decyzji tej wynika, że przedmiotem ochrony jest układ urbanistyczny (układ urbanistyczny miasta K. w granicach zakreślonych na planie obejmujący obszar miasta w obrębie dawnych obwarowań miejskich, wzgórza zamkowego i rejonu kościoła szpitalnego wraz z sylwetą miasta i skalą jego zabudowy), nie zaś zieleń znajdująca się w tym układzie. Wpisanie do rejestru zabytków danego układu urbanistycznego nie jest bowiem jednoznaczne z wpisaniem wszystkich elementów znajdujących się na tym terenie. Konserwator zabytków dokonuje indywidualnego wpisu do rejestru, jeżeli jakiś element, w tym zespół zieleni, posiada wartość historyczną i zabytkową. Wobec tego uznać należy, że traktowanie każdego drzewa, jakie znajduje się w obszarze układu urbanistycznego, jako wpisanego do rejestru zabytków, byłoby niezgodne z założeniami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Dodatkowo zaznaczyć należy, że innemu celowi służy objęcie ochroną układów urbanistycznych, a innemu objęcie ochroną konkretnej nieruchomości. Gdyby cele te były tożsame, to nie byłoby potrzeby obejmowania poszczególnych obiektów ochroną jeżeli znajdują się one na terenie, na którym są już chronione układy urbanistyczne. Ponadto, przekazanie spraw do właściwości wojewódzkich konserwatorów zabytków stanowi wyjątek od reguły, w związku z tym nie może on być interpretowany rozszerzająco. W art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody jest natomiast precyzyjnie mowa o tym, że do właściwości tego organu zostały przekazane jedynie sprawy zezwoleń na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Układy urbanistyczne nie są zaś tożsame z nieruchomością w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje się w prawie cywilnym, w związku z tym nie mogą one mieć takiego samego znaczenia w zakresie ochrony przyrody. A zatem, należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L., że kompetencja wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydawania zezwolenia na wycinkę drzew lub krzewów w oparciu o art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody rosnących na obszarze układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków zachodziłaby wówczas, gdyby w decyzji o wpisie do rejestru danego układu urbanistycznego wymieniono zieleń jako przedmiot prawnej ochrony. Nadto organ ten byłby kompetentny do rozpatrzenia omawianej sprawy wówczas, gdyby drzewa objęte wnioskiem rosły na nieruchomości wpisanej indywidualnie do rejestru zabytków. W rozpatrywanej sprawie zaś wnioskowane do usunięcia drzewa rosną na obszarze położonym w obrębie układu urbanistycznego miasta K. wpisanym do rejestru zabytków, w zakresie którego brak wyszczególnionej zieleni jako przedmiotu ochrony. W związku z powyższym, mając nadto na względzie art. 90 ustawy o ochronie przyrody Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.