II OSK 543/15

Dnia 29 września 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 29 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 968/14 w sprawie ze skargi Operatora Gazociągów [...] S.A. Oddział w T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 listopada 2014 r., sygnatura akt VII SA/Wa 968/14, na skutek skargi Operatora Gazociągów [...] S.A. Oddział w T., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2014 r. oraz decyzję tego organu z [...] marca 2014 r., którą stwierdzono nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2013 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] stycznia 2011 r. o nakazaniu T.S. rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z [...] stycznia 2011 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nakazał T. S. rozbiórkę, będącej jego własnością, murowanej altany o wymiarach 5,57 m na 4,55 m i wysokości 3,5 m, wybudowanej na działce nr [...], położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w S. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji organ administracji ustalił, że altana ta została wybudowana w 1973 r. i znajduje się w odległości 3,55 m od wybudowanego w 1963 r. gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa relacji [...]. Organ administracji przyjął, że jej budowa nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi. W ocenie organu została wybudowana w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ administracji przyjął, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym normami branżowymi, altana powinna być usytuowana co najmniej w odległości 100 m od gazociągu wysokoprężnego Ø 700. W związku z tym uznał, że jej lokalizacja rażąco narusza przepisy dotyczące odległości od gazociągu i z tego powodu brak jest możliwości usunięcia istniejącego zagrożenia w sposób inny, aniżeli poprzez rozbiórkę altany. Stwierdził też, że wybudowanie altany w odległości 3,55 m od gazociągu wysokoprężnego Ø 700, niezależnie od okoliczności, w jakich do tego doszło, stanowi rażące naruszenie zasad bezpieczeństwa. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] stycznia 2011 r. została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2013 r. O stwierdzenie nieważności wskazanych decyzji wystąpił T. S. Rozpoznając to podanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2014 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją tego samego organu z [...] kwietnia 2014 r., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2013 r. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] stycznia 2011 r. Organ administracji uznał, że obie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż określony w tym przepisie tryb nie stosuje się do budowy obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Natomiast altana, której dotyczy sprawa, ze względu na swoje wymiary – powierzchnię zabudowy większą niż 12 m2 i wysokość wyższą niż 3 m, stosownie do § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r., nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie uwzględniły, że w 1973 r. obowiązywały dwa akty prawne odmiennie regulujące warunki, od których zależało wymaganie pozwolenia na budowę altan. Do dnia 28 lutego 1973 r. obowiązywało powołane rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r., a od 1 marca 1973 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym, zgodnie z którym (§ 44 ust. 2 pkt 1) wykonanie i przebudowa altan w ogrodach była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym organ administracji stwierdził, że ogólne określenie daty budowy altany, której dotyczy sprawa, (rok 1973) nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, który z wyżej wymienionych aktów prawnych miał w sprawie zastosowanie. Uwzględniając skargę Operatora Gazociągów [...] S.A. Oddział w T. Sąd pierwszej instancji przyjął, że zasadniczym powodem stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2013 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] stycznia 2011 r. było to, że nie ustalono dokładnej daty budowy altany. W ocenie Sądu pierwszej instancji taka sytuacja stanowi uchybienie przepisom postępowania – art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. – jednakże nie może być uznana za rażące naruszenie prawa. W związku z tym Sąd pierwszej instancji przeanalizował dwie hipotetyczne sytuacje – jedną przy założeniu, że budowa altany, której dotyczy sprawa, nie wymagała pozwolenia na budowę, drugą przy założeniu, że jej budowa wymagała pozwolenia na budowę. W obu tych sytuacjach, zdaniem Sądu pierwszej instancji, mogło dojść do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. W pierwszej sytuacji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 aktualnego Prawa budowlanego, w drugiej na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji skargę uwzględnił i polecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji ocenił, czy samo rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki, bez względu na wskazaną podstawę prawną, było uzasadnione tym, że obiekt budowlany powstał z naruszeniem przepisów prawa, powodującym to, że stwarzał niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, czy też w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa. Dalej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zasadniczym elementem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2013 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] stycznia 2011 r. było to, że altana została wybudowana niezgodnie z obowiązującymi w czasie budowy normami branżowymi, w szczególności z normą BN-71/9876-31. Sąd pierwszej instancji uznał, że w czasie, kiedy budowano altanę, której dotyczy sprawa, należało stosować się do ustanowionych wówczas norm branżowych, mimo że nie stanowiły one źródła powszechnie obowiązujących przepisów. Wskazał, aby ocenę naruszenia norm branżowych przez budowę altany, której dotyczy sprawa, oprzeć nie tylko na jej wskazaniu, ale też przywołaniu jej treści. Sąd pierwszej instancji uznał też, że bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie jest to, że gazociąg, przy którym znajduje się altana, której dotyczy sprawa, stanowi samowolę budowlaną. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, zaskarżając go w całości, wniósł T. S. Jako podstawy kasacyjne przytoczył naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. W szczególności w ramach podstawy dotyczącej naruszenie prawa materialnego zarzucił naruszenie: - art. 12 ust. 3 dekretu z dnia 4 marca 1953 r. o normach i Polskim Komitecie Normalizacyjnym oraz art. 10 ustawy z dnia 7 listopada 1961 r. o normalizacji przez przyjęcie, że przy budowie altany należało zastosować normę branżową BN-71/9876-13, pomimo że gazociąg został naniesiony na mapę zasadniczą w 1978 r., - art. 5 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przy budowie altany należało zastosować normę branżową BN-71/9876-13, mimo że w tym czasie gazociąg nie został naniesiony na mapę zasadniczą, - art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że nakaz rozbiórki altany byłby uzasadniony bez względu na datę jej powstania, ponieważ stanowiła niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że brak dokładnej daty wybudowania altany nie uzasadnia ustalenia, że doszło do rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, - art. 2 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego z 1961 r. oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1961 r. w sprawie budownictwa specjalnego przez przyjęcie, że bez znaczenia jest, że gazociąg znajdujący się w pobliżu altany stanowi samowolę budowlaną. Natomiast w ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie: - art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich wskazań co do dalszego postępowania, których wykonanie doprowadzi do naruszenia prawa, mianowicie nakazanie oceny naruszenia norm branżowych, które nie stanowiły źródła prawa, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że organ administracji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Przede wszystkim stwierdzić należy, że trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego nie stanowiło podstawy stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania przy ustalaniu dokładnej daty wybudowania altany. Uwzględniając to, że chodziło o ustalenie faktów z dalekiej przeszłości (30 lat wstecz) oraz to, że dotyczyło to niewielkiego obiektu budowlanego, ewentualne naruszenie przepisów postępowania dowodowego nie mogło być uznane za rażące. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i odnoszący się do tego zagadnienia nie jest więc zasadny. Nie są też zasadne pozostałe podstawy kasacyjne, gdyż przy przyjętej przez Sąd pierwszej instancji podstawie rozstrzygnięcia nie mają one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Przede wszystkim należy wskazać, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że samo naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, dotyczących sytuowania obiektów budowlanych w odpowiedniej (bezpiecznej) odległości od gazociągów nie stanowi podstawy do uznania, iż obiekt budowlany wybudowany z naruszeniem tych przepisów został wybudowany w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. W ocenie NSA wynika to ze zdania, w którym Sąd pierwszej instancji zawarł wskazania co do dalszego postępowania, mianowicie, w którym stwierdza, że "organ oceni, czy samo rozstrzygnięcie – nakaz rozbiórki (bez względu na wskazaną podstawę prawną) był uzasadniony tym, że obiekt powstał z naruszeniem przepisów prawa skutkujących, że stanowił niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, czy też w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa". Takie stanowisko jest trafne. W ocenie NSA brak podstaw, aby przyjąć, że samo naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, nawet takich, których celem jest zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego, stanowi już o tym, że została spełniona przesłanka zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) określona jako wykonanie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), sformułowana jako spowodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Utożsamianie naruszenia przepisów technicznych ze wskazanymi ustawowymi przesłankami wydania postanowień i decyzji oznaczałoby wyjaśnianie wyrażeń ustawowych przez przepisy wykonawcze, bez wyraźnej do tego delegacji. Przepisy techniczno-budowlane to przepisy wykonawcze do przepisów ustawowych z zakresu prawa budowlanego. W obecnie obowiązującym stanie prawnym podstawą do ich wydania jest art. 7 Prawa budowlanego. Pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) były one wydawane na podstawie art. 6 tej ustawy. Taki sam charakter miały one też pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.), co wynika z jej art. 4 i art. 5. Przepisy wykonawcze, o ile nic innego nie zawarto w delegacji do ich wydania, nie mogą służyć wyjaśnianiu wyrażeń ustawowych. Delegacja zawarta w art. 7 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego nie zawiera upoważnia do tego, aby przepisy techniczno-budowlane mogły służyć wyjaśnianiu określeń ustawowych. Nie jest więc dopuszczalne wyjaśnianie użytego w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. sformułowania "w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska" lub użytego w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. sformułowania "niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia" poprzez odwołanie się do przepisów techniczno-budowlanych. O tym bowiem, jaka sytuacja faktyczna odpowiada tym ustawowym określeniom, decydowałby w istocie normodawca w akcie wykonawczym do ustawy. Trafne było zatem rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, którym uchylono decyzję o stwierdzeniu nieważności, po to, aby organ administracji wyjaśnił, czy decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2013 r. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] stycznia 2011 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśniając natomiast tę kwestię organ administracji musi mieć na uwadze, że niezależnie od tego, czy podstawą nakazu rozbiórki obiektu budowlanego będą przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., czy przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., nie można uznać, że stwarza on zagrożenie dla życia ludzi lub mienia tylko dlatego, że został wybudowany niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Konieczne będzie wyjaśnienie, czy istnienie takiej faktycznej przesłanki nakazu rozbiórki organy administracji przyjęły na podstawie indywidualnej oceny oddziaływania obiektu budowlanego na przebiegający w pobliżu gazociąg. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił ją.