II OSK 1020/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 789/14 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Prezydent Miasta Rzeszowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, gazową, kanalizacji sanitarnej, energii elektrycznej i centralnego ogrzewania, policznikowym przyłączem energii elektrycznej, doziemną policznikową instalacją gazową i zbiornikiem retencyjnym na wody opadowe na działkach nr ewid. [...] oraz przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...] w Rzeszowie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda Podkarpacki na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 K.p.a. stwierdził na wniosek D. W. nieważność decyzji z dnia [...] maja 2013 r. z uwagi na jej niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z §13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania K. S.– na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] maja 2013 r. Zdaniem organu odwoławczego, parametry inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie niesporne jest, że druga kondygnacja kwestionowanego budynku mieszkalnego nie znajduje się na poddaszu, jednak okoliczność ta nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż nie wywołuje ujemnych skutków społeczno – gospodarczych. Z projektu wynika, że wysokość budynku (8,88 m) nie przekracza dopuszczalnej miejscowym planem wysokości 10 m i nie wpływa negatywnie na możliwość zagospodarowania sąsiednich nieruchomości. Kontrolowana decyzja nie narusza także przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Elewacja północno – wschodnia została zaprojektowana w odległości 4,0 m od granicy z działką nr ewid. [...] stanowiącej własność D. W., elewacja północno – zachodnia z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości 11,61 m od granicy z działką nr ewid. [...] i [...], elewacja południowo – zachodnia z otworami okiennymi w odległości 8,26 m od granicy z działką nr ewid. [...], natomiast elewacja południowo – wschodnia z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości 8,12 m od granicy z działką drogową. Nadto zdaniem organu odwoławczego zatwierdzony kontrolowaną decyzją projekt budowlany nie narusza rażąco § 13 ww. rozporządzenia, zwłaszcza w odniesieniu do obiektu istniejącego na działce nr ewid. [...], graniczącej z inwestycją. Samo usytuowanie projektowanego obiektu względem budynków istniejących na działkach sąsiednich jak również stan zagospodarowania tychże działek wyklucza uznanie, że otwory okienne istniejące w budynkach sąsiednich są przesłaniane w stopniu rażąco uchybiającym powyższemu unormowaniu. W sprawie została sporządzona ekspertyza techniczna, z której wynika, że budynek inwestora powoduje ponadnormatywne przesłanianie jednego z trzech okien w wykuszu (okno środkowe) w budynku na działce nr ewid. [...]. Nie stanowi to jednak rażącego naruszenia § 13 ww. rozporządzenia, gdyż przesłanianie jest stosunkowo niewielkie – następuje jedynie fragmentem okapu i dotyczy tylko jednego z trzech okien w wykuszu (okno środkowe) pokoju dziennego. Skargę na powyższą decyzję złożyła D. W., zarzucając jej rażące naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na nadzwyczajny charakter postępowania nieważnościowego oraz przesłankę "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a następnie stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego niewadliwie uznał, że decyzja z dnia [...] maja 2013 r. nie jest dotknięta kwalifikowaną wadliwością, którą przypisał jej organ I instancji. Jak zauważył Sąd, w sprawie niesporne jest, że zatwierdzony projekt budowlany w zakresie określenia wysokości budynku mieszkalnego naruszył ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z projektu budowlanego wynika, że druga kondygnacja jest kondygnacją pełną, nie umieszczoną w poddaszu. Niemniej jednak całkowita projektowana wysokość budynku 8,88 m nie narusza maksymalnej wysokości przewidywanej planem. To z kolei oznacza brak jakichkolwiek ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, w tym działki skarżącej. Nadto zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie nie wystąpiły negatywne, nieakceptowalne przez praworządne państwo skutki gospodarcze lub społeczne, jakie powoduje decyzja naruszająca prawo. Badając naruszenie § 13 ust. 1 i 2 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie została sporządzona ekspertyza techniczna w zakresie zgodności projektu budowlanego z wymogami dotyczącymi naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych budynku skarżącej położonego na działce nr ewid. [...]. Wynika z niej, że fragment okapu budynku inwestora przesłania jedno z trzech okien pokoju znajdującego się w wykuszu budynku na działce nr ewid. [...]. Takie naruszenie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za nie wywołujące skutków społecznych, które nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia praworządności, co Sąd w pełni zaaprobował. Przechodząc do oceny zarzutu skargi dotyczącego rażącego naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a. z uwagi na "(...) ignorowanie D. W. w postępowaniu odwoławczym", Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika, któremu została doręczona decyzja organu I instancji. W toku postępowania odwoławczego zarówno sama skarżąca, jak i jej pełnomocnik mieli pełne prawo brać czynny udział. I chociaż brak umożliwienia wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji stanowi niewątpliwie naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., to nie miało ono jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia ww. przepisu może odnieść skutek, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Skarżąca takiego dowodu nie przedstawiła. Brak jest także podstaw do uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. Organ prawidłowo, z poszanowaniem obowiązujących przepisów, przeprowadził postępowanie wyjaśniające, którego wyłącznym celem było ustalenie ewentualnej kwalifikowanej wadliwości decyzji z dnia [...] maja 2013 r. Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to obrazę: 1. art. 106 § 3 P.p.s.a. przez oddalenie wniosków dowodowych złożonych przez skarżącą na rozprawie w zakresie przedłożonych wniosków strony o wydanie odwołania, które z niewiadomych przyczyn nie zostały przez organ wyższego stopnia włączone do akt sprawy, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 K.p.a. przez zaniechanie zapewnienia udziału D. W. w postępowaniu odwoławczym pomimo jednoznacznych żądań w zakresie woli uczestnictwa i podejmowania działań prawniczych i faktyczne wykluczenie czynnego udziału strony w postępowaniu odwoławczym przez pozbawienie możliwości odniesienia się przez skarżącą do wniesionego przez K. S. odwołania oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, wniesienia wniosków dowodowych oraz twierdzeń je uzasadniających przed wydaniem decyzji w sprawie, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędne uznanie, iż inkryminowana decyzja nie narusza prawa w sposób rażący, pomimo rażącego naruszenia postanowień Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Rzeszowa z dnia 25 maja 2010 r. nr LXXV/1292/2010 w zakresie ilości wzniesionych kondygnacji oraz § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zakresie ograniczenia oświetlania budynków, - naruszenie prawa materialnego, a to: 1. art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego przez zaniechanie oceny wad decyzji przez wgląd na odpowiednie usytuowanie obiektu budowlanego na działce budowlanej oraz poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich związanych z naruszeniem norm technicznych w zakresie naświetlania terenu działki strony, 2. art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego przez błędne ustalenie, iż nie doszło do rażącego naruszenia norm prawa materialnego, kiedy Prezydent Miasta Rzeszowa inkryminowaną decyzją zatwierdził projekt budowlany niezgodny z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Rzeszowa z dnia 25 maja 2010 r. nr LXXV/1292/2010 w zakresie ilości wzniesionych kondygnacji oraz § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie oświetlania budynku sąsiedniego. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną w sprawie skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Po pierwsze, stwierdzić trzeba, że użycie w tym przepisie sformułowania "sąd może" świadczy o tym, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego stanowi uprawnienie, a nie obowiązek Sądu. Po drugie autor kasacji nawet nie podjął próby wykazania, jaki realny wpływ na uprawnienia procesowe strony miał fakt nie doręczenia jej i to dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego kopii odwołania. Co istotne, podkreślić trzeba, że odwołanie to znajduje się w aktach sprawy i pełnomocnik strony miał możliwość zapoznania się z nim na każdym etapie postępowania. Jak wynika natomiast z pisma Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 marca 2014 r. zostało ono przesłane pełnomocnikowi przy piśmie organu z dnia 25 lutego 2014 r. Z przyczyn powyżej wskazanych nie mógł zostać uwzględniony również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 K.p.a. Jako błędnie skonstruowaną należało z kolei ocenić pierwszą część zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazując na rażące naruszenie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżąca nie podała, którym dokładnie przepisom planu uchybił Sąd pierwszej instancji. Tymczasem Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpatruje bowiem wniesioną kasację w nawiązaniu do wyraźnie wyartykułowanych norm prawa, których naruszenie zostało zarzucone Sądowi pierwszej instancji – z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych konkretnej normy prawnej, zawartej w konkretnym akcie prawnym. Tylko prawidłowo skonstruowany zarzut pozwala na przeprowadzenie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Sąd kasacyjny nie powinien przy tym domyślać się intencji stron skarżących i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich doprecyzować (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA z 2004, z. 3, poz. 72 oraz z dnia 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04.). W odniesieniu z kolei do drugiej części zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, skarżąca nie wykazała, aby inwestycja, na którą udzielono pozwolenia na budowę, naruszała dyspozycję przepisu § 13 w sposób rażący. Nie było w sprawie kwestionowane, że inwestycja ta nie odpowiadała literalnemu brzmieniu tej normy, ale jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, akceptując pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, niewielki zakres zacieniania budynku sąsiedniego, nie pozwala uznać, że skutki naruszenia § 13 we wskazanym zakresie nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa. Brak tych skutków wyklucza możliwość uznania, że kontrolowana decyzja "rażąco narusza prawo" (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Nie zasługiwał wreszcie na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego, stwierdzić trzeba, że skarżąca nie wykazała, aby zatwierdzona decyzją z dnia [...] maja 2013 r. inwestycja nie zapewniała w sposób rażąco naruszający prawo odpowiedniego usytuowania na działce budowlanej oraz poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. W nawiązaniu z kolei do drugiego zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego nie wykazano, aby zatwierdzając ww. decyzją projekt architektoniczno – budowlany organ rażąco naruszył wymienione w tym przepisie obowiązki. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.