II SAB/Wa 288/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Adam Lipiński Protokolant – starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie wydania decyzji po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. wymierza Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych grzywnę w wysokości 1000 zł (jeden tysiąc złotych), 3. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, 4. zasądza od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego M. S. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w dniu [...] lipca 2012 r. wpłynęła skarga M. S. dotycząca przetwarzania jego danych osobowych przez Krajowy Rejestr [...] S.A. z siedzibą w W. Opisana powyżej skarga zainicjowała postępowanie i Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Następnie skarżący pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. (data wpływu do Biura Generalnego Inspektora [...] czerwca 2013 r.), wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych pismem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], zwrócił się do Prezesa Zarządu Krajowego Rejestru [...] o ustosunkowanie się do treści zarzutów skarżącego podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w tym samym dniu pisemnie poinformował wymienionego o powyższym fakcie wskazując, że konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie i czynności zostaną podjęte niezwłocznie po otrzymaniu wyjaśnień od Krajowego Rejestru [...]. Krajowy Rejestr [...] pismem z dnia [...] lipca 2013 r., które wpłynęło do organu [...] lipca 2013 r., udzielił odpowiedzi na pismo z dnia [...] lipca 2013 r. Następnie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych zwrócił się pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] do Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o. o udzielenie wyjaśnień w sprawie i o fakcie tym poinformował skarżącego pismem z tego samego dnia. [...] Sp. z o.o. pismem dnia [...] września 2013 r. (doręczonym organowi w dniu [...] września 2013 r.) udzieliła odpowiedzi na pismo z dnia [...] sierpnia 2013 r. W tej sytuacji skarżący pismem z dnia [...] października 2013 r., które wpłynęło do organu [...] października 2013 r., wezwał Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych do usunięcia naruszenia prawa i rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. Z kolei Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych pismami z dnia [...] października 2013 r. ponownie zwrócił się do Prezesa Zarządu Krajowego Rejestru [...] i Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o. o dalsze wyjaśnienie sprawy, o czym pismem z tego samego dnia poinformował skarżącego. Na powyższe pismo Prezes Zarządu [...] Sp. z o.o. udzielił organowi odpowiedzi pismem z dnia [...] listopada 2013 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] listopada 2013 r., zaś Prezes Zarządu Krajowego Rejestru [...] udzielił organowi odpowiedzi pismem z dnia [...] listopada 2013 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] listopada 2013 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych organ uznając, iż zgromadzony został materiał dowodowy wystarczający do wydania decyzji administracyjnej, skierował w dniu [...] listopada 2013 r. do stron postępowania pismo informujące o przysługującym im prawie wglądu do akt sprawy i ewentualnego wypowiedzenia się, co do zgromadzonych w nich materiałów, zaznaczając jednocześnie, że ewentualna realizacja powyższych uprawnień powinna nastąpić w terminie 7 dni od otrzymania pisma. Następnie skarżący M. S. w skardze z dnia [...] lutego 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która wpłynęła do organu w dniu [...] marca 2013 r., na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w wydaniu decyzji po wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucił naruszenie art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie i niewyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W tej sytuacji wniósł o: 1) zobowiązanie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych do wydania aktu w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych grzywny w trybie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 4) zobowiązanie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 5) wydanie postanowienia sygnalizacyjnego, o jakim mowa w art. 155 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 6) zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu natomiast wskazał na fakt wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa oraz na to, że do chwili wniesienia skargi organ nie wydał przedmiotowej decyzji. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, po rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] i odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego.   Następnie w odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie, a wskazując na opisany powyżej stan faktyczny stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 1998 r. sygn. akt. III SAB 77/98) prezentowane jest stanowisko, iż cyt.: "(...) z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub też nie podjął stosownej czynności (...)". Dalej wskazano, że organ w dniu [...] marca 2014 r. wydał opisaną już wyżej decyzję administracyjną i skarżący był każdorazowo informowany o podejmowanych czynnościach, a ponadto organ nie uchylał się od rozstrzygnięcia przedstawionej przez skarżącego sprawy. Przeciwnie, przedsięwziął bowiem przewidziane prawem czynności służące wnikliwemu i rzetelnemu ustaleniu okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy i zebraniu materiału dowodowego potrzebnego do rozstrzygnięcia jej decyzją administracyjną. Zaznaczono, iż to na Generalnym Inspektorze Ochrony Danych Osobowych spoczywa statuowany w art. 77 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy i wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych oraz zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Zgodnie z treścią art. 12 § 1 i 2 k.p.a. i wyrażoną tym przepisem zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji i wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie. W myśl art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). Z kolei artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Przekroczenie terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a., oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.). W przypadku skargi na bezczynność w wydaniu decyzji w postępowaniu administracyjnym, a w niniejszej sprawie w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzystał ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż na niezałatwienie sprawy w terminie, określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na bezczynność bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 6 ustawy). W świetle powyższych uwag Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki formalnoprawne wniesienia skargi na bezczynność. W szczególności skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., co potwierdza wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] października 2013 r. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych po wpłynięciu do niego wniosku skarżącego M. S. z dnia [...] czerwca 2013 r. (data wpływu do organu w dniu [...] czerwca 2013 r.) o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopiero po miesiącu, bo w dniu [...] lipca 2013 r., zwrócił się do Prezesa Zarządu Krajowego Rejestru [...] o ustosunkowanie się do treści zarzutów skarżącego podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a czynność ta nie była skomplikowana i winien takie pismo wysłać bez żadnej zwłoki, zaś do Prezesa Zarządu [...] Sp. z o.o. zwrócił się o wyjaśnienie sprawy dopiero pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., a więc po upływie 2 miesięcy, na co otrzymał odpowiedź w dniu [...] września 2013 r., zaś wcześniej, bo w dniu [...] lipca 2013 r. od Krajowego Rejestru [...]. Zatem już chociażby tak długa reakcja organu i to tylko do złożenia stosownych wyjaśnień świadczy, że organ pozostawał w bezczynności, bowiem tak późno wysłane pisma nie wymagały zbierania jakichkolwiek dowodów, informacji czy też innych czynności natury technicznej. O kolejnym naruszeniu podstawowej zasady szybkości postępowania świadczy fakt, że po otrzymaniu odpowiedzi od powyższych podmiotów, organ dopiero w dniu [...] października 2013 r. zwrócił się do tych organów o uzupełnienie wcześniejszych wyjaśnień, a więc – odpowiednio – po prawie 4 miesiącach i po prawie 2 miesiącach. Dodać również należy, że nie podał on skarżącemu informacji w trybie art. 36 k.p.a. o nowym terminie załatwienia sprawy, poza samym stwierdzeniem o wysłaniu tych pism. Zatem pasywność organu w załatwieniu sprawy od momentu otrzymania odpowiedzi z dnia [...] i [...] listopada 2013 r. do dnia wydania decyzji z dnia [...] marca 2014 r. trwała prawie aż 5 miesięcy. Należy w tym miejscu wskazać również, że po złożeniu przez skarżącego w dniu [...] października 2013 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 ust. 1 k.p.a., organ całkowicie zignorował obowiązek wynikający z treści art. 37 § 2 k.p.a., tzn. nie odpowiedział, czy uznaje zażalenie za uzasadnione, a jeśli tak, to nie wyznaczył dodatkowego terminu załatwienia sprawy oraz nie zarządził wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz nie zapobiegł, o ile byłaby taka potrzeba, podjęciu środków w zaprzestaniu naruszania terminów załatwienia sprawy w przyszłości i nie stwierdził, czy powyższe uchybienia miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Konkluzja powyższa wynika z faktu, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest o tym jakiejkolwiek wzmianki. Reasumując, organ nie rozpoznając wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r., aż do dnia wydania decyzji z dnia [...] marca 2014 r., tj. przez okres przeszło 9 miesięcy, bez wątpienia pozostawał w bezczynności. Tym bardziej, że z przedstawionego powyżej stanu faktycznego nie wynika, aby organ w celu rozpatrzenia sprawy zobowiązany był do podjęcia licznych, czasochłonnych czynności postępowania dowodowego, czy zlecania ekspertyz, co mogło by wskazywać na to, że rozpatrywana sprawa miała charakter "szczególnie skomplikowany" i w pewnym przynajmniej zakresie usprawiedliwiać nieterminowe załatwienie wniosku. Zatem zwłoka w załatwieniu sprawy wynika – zdaniem Sądu – z nieuzasadnionej opieszałości organu w podejmowaniu nie tak licznych zresztą czynności procesowych. Natomiast, jak wykazano już w stanie faktycznym sprawy, w dniu [...] marca 2014 r. organ wydał decyzję nr [...] z wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy i wobec powyższego należało umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne, bowiem w dacie orzekania nie było podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania owego wniosku, skoro został on już rozpoznany (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i WSA 2009/4/63). Stwierdzić również należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, iż naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. Lex nr 1218894). Taki stan bez wątpienia wystąpił w niniejszej sprawie, co wprost wynika z – chronologicznie przedstawionego w części sprawozdawczej uzasadnienia – przebiegu procedowania organu. Zatem tak istotna zwłoka w załatwieniu sprawy musi zostać poczytana za rażącą i to tym bardziej, że dotyczy ona organu centralnego, jakim jest Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, a zatem organu, który z racji swojego usytuowania w państwie i realizowanych zadań, powinien dawać przykład innym organom administracji co do przestrzegania zasad terminowości postępowania administracyjnego. Reasumując, taki stan rzeczy, przy uwzględnieniu obowiązków organu wynikających z art. 35, 36 i 37 w zw. z art. 12 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. uzasadnia stanowisko, iż bezczynność organu w zakresie wydania rozstrzygnięcia w sprawie miała charakter kwalifikowany z powodu rażącego naruszenia powyższych przepisów. Z tego też samego powodu stwierdzono wystąpienie przesłanki do wymierzenia organowi grzywny, która ma wobec niego spełnić funkcję zarówno represyjną oraz dyscyplinującą i której wysokość jest – zdaniem Sądu – adekwatna do stopnia naruszenia przez organ przepisów prawa. Natomiast Sąd nie znalazł podstaw do wydania postanowienia sygnalizacyjnego, bowiem zjawisko bezczynności Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych nie ma charakteru nagminnego. Wskazać również należy skarżącemu, że Sąd nie ma prawnych możliwości zobowiązania organu do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 i 2 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3) i w zw. z art. 151 i art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.