II SA/Łd 648/14

Dnia 13 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 roku przy udziale - sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej zasiłek rodzinny wraz z dodatkami stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. a.bł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie zmiany decyzji o przyznaniu zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu wniosku A. K. z dnia 27 grudnia 2013r., przyznał zasiłek rodzinny na dziecko – J. K., w wysokości 106zł miesięcznie, na okres od dnia 1 grudnia 2013r. do dnia 31 października 2014r., dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na dziecko – J. K. w wysokości 160zł miesięcznie na okres od dnia 1 grudnia 2013r. do dnia 31 października 2014r. oraz dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2014/2015 na dziecko – J. K. w wysokości 150zł w miesiącu wrześniu 2014r. Następnie decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zmienił własną wcześniejszą decyzję z dnia [...] w ten sposób, iż orzekł o przyznaniu prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko – J. K., w wysokości 106zł miesięcznie, na okres od dnia 1 listopada 2013r. do dnia 31 stycznia 2014r. i dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na dziecko – J. K., w wysokości 160zł miesięcznie, w okresie od dnia 1 listopada 2013r. do dnia 31 stycznia 2014r. oraz orzekł o odmowie przyznania prawa do dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2014/2015 na dziecko – J. K.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 3 pkt 2, 2a, 23c i 24b, art. 4, art. 5 ust. 2, 3, 4 i 4b, art. 6, art. 8, art. 13, art. 14, art. 15a, art. 24 ust. 7 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013r., poz. 1456, dalej jako: "u.ś.r."). Kwestionując powyższą decyzję A. K. wniosła odwołanie podnosząc, iż decyzja z dnia [...] przyznawała jej prawo do świadczeń rodzinnych od dnia 1 grudnia 2013r., tymczasem decyzja z dnia [...] przyznaje jej świadczenie od dnia 1 listopada 2013r.. Z tego powodu autorka odwołania wniosła o wypłatę świadczeń za miesiąc listopad 2013r. Nadto A. K. wskazała, iż stosownie do treści art. 24 ust. 7 u.ś.r. świadczenia nie przysługują jej od miesiąca marca 2014r., a nie jak wskazuje organ od lutego 2014r.. Dochód męża w kwocie 844,44zł za miesiąc styczeń 2014r. został wypłacony w miesiącu lutym 2014r.. W styczniu 2014r. dochód rodziny nie przekroczył kryterium dochodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wzmiankowanym na wstępie rozstrzygnięciem, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie cytując treść regulacji ustawowych wskazał, iż w sprawie nastąpiła utrata dochodu i jego uzyskanie. Utrata zatrudnienia przez męża odwołującej – Z. K. daje podstawę do zastosowania instytucji utraty dochodu za rok 2012. W dniu 11 lutego 2014r. do organu pierwszej instancji wpłynęło zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy w Ł. o wysokości dochodu uzyskanego z miesiąca następującego po miesiącu uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych przez Z. K., tj. za styczeń 2014r. w kwocie 844,44 zł. Uzyskanie przez męża autorki odwołania prawa do zasiłku dla bezrobotnych daje podstawę do powiększenia dochodu o dochód uzyskany. Po ponownej analizie wniosku i załączonych do niego akt administracyjnych Kolegium ustaliło, iż roczny dochód osiągnięty w rodzinie wnioskodawczyni w roku 2012 wyniósł 102.976,09zł (21.034,29zł dochód z tytułu zatrudnienia A. K. + 81.941,80zł dochód z tytułu zatrudnienia Z. K.). Przy czym kwota dochodu utraconego wynosi 81.941,80zł, a dochodu uzyskanego w roku 2014 – 844,44zł. W tej sytuacji miesięczny dochód rodziny po zastosowaniu instytucji utraty i uzyskania dochodu wynosi 2.597,30zł, co na osobę w czteroosobowej rodzinie miesięcznie daje wartość 649,32zł. Kwota ta stanowi miesięczny dochód na jednego członka rodziny i przekracza kryterium ustawowe wynikające z art. 5 ust. 2 u.ś.r. wynoszące 623 zł na osobę w rodzinie. W dalszej kolejności Kolegium cytując treść art. 5 ust. 3 u.ś.r. uznało, że stronie nie przysługują wnioskowane świadczenia również na podstawie tego przepisu, bowiem warunkiem przyznania świadczeń w tym trybie jest to, że stronie przysługiwał zasiłek rodzinny w poprzednim okresie zasiłkowym. Stronie świadczenie takie w poprzednim okresie nie przysługiwało. Zgodnie z art. 8 u.ś.r., dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w przypadku ustalenia uprawnień do zasiłku rodzinnego. W konkluzji organ wskazał, iż przyznano A. K. prawo do zasiłku rodzinnego na dziecko J. K. na okres od dnia 1 listopada 2013r. do dnia 31 stycznia 2014r.. Przyznanie świadczeń w oparciu o normy zawarte w u.ś.r. nie jest pozostawione uznaniu organów administracji, a wyłącznie uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w tejże ustawie. Kryteria przyznawania świadczeń określone zostały przez ustawodawcę w sposób jednoznaczny i wyczerpujący. Zatem ani organ pierwszej instancji, ani też organ odwoławczy nie są władne do przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego wbrew obowiązującym regulacjom. W ocenie zatem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, wydana zaś w sprawie decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. W skardze do sądu administracyjnego A. K. kontestując treść decyzji organu drugiej instancji, jak i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, powtórzyła argumenty podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013r., poz. 270 ze zm., w skrócie: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji rażąco naruszają prawo, co daje podstawę do stwierdzenia ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., w skrócie: "K.p.a."). Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przyjęte w powołanym przepisie rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Wskazany przepis art. 61 § 1 K.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Zatem to przepisy prawa materialnego decydują o tym, czy postępowanie administracyjne może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Wobec powyższego zaakcentować wypada, iż zgodnie z art. 23 ust. 1 powołanej już wcześniej ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny. Z zacytowanym przepisem powiązany jest także przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r., który wskazuje, iż prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W świetle wskazanego przepisu niewątpliwie wniosek jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie świadczenia, przy czym świadczenie może być przyznane najwcześniej od miesiąca złożenia wniosku w organie. Inaczej mówiąc decyzja w przedmiocie świadczenia wywołuje skutki od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Przyznanie, zatem z datą wsteczną poprzedzającą tenże miesiąc, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nawet w przypadku wcześniejszego spełniania przesłanek do jego uzyskania, nie jest możliwe. Przenosząc powyższe ogólne informacje na grunt sprawy niniejszej dostrzec wypada, iż skarżąca w dniu 23 grudnia 2013r. złożyła w organie pierwszej instancji wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych. Prezydent Miasta Ł. rozpoznawszy wskazany wniosek – decyzją z dnia [...] – przyznał wnioskowane świadczenia na okres od dnia 1 grudnia 2013r. do dnia 31 października 2014r. Następnie Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] zmienił własną wcześniejszą decyzję z dnia [...] w ten sposób, iż orzekł o przyznaniu prawa do świadczeń na okres od dnia 1 listopada 2013r. do dnia 31 stycznia 2014r.. Z zestawienia daty złożenia wniosku o przyznanie świadczeń (27 grudnia 2013r.), a także początkowej daty przyznania świadczeń określonej w decyzji z dnia [...] (od grudnia 2013r.) z datą wskazaną w decyzji będącej przedmiotem skargi w sprawie niniejszej (od listopada 2013r.) nie trudno dostrzec, iż organ pierwszej instancji zmieniając własną wcześniejszą decyzję o przyznaniu świadczeń wyszedł poza zakres wniosku przyznając skarżącej prawo do świadczeń od listopada 2013r. mimo iż wniosek w tym przedmiocie zainteresowana złożyła dopiero w dniu 27 grudnia 2013r.. Z tego powodu decyzja pierwszoinstancyjna, jako rażąco naruszająca prawo, obarczona jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.. Takim samym uchybieniem dotknięta jest również decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która bezkrytycznie powiela błąd decyzji organu pierwszej instancji, pomimo tego, że argument odnoszący się do wadliwości daty przyznania świadczenia przez decyzję zmieniającą skarżąca zawarła w treści odwołania. Rozstrzygnięcie sprawy poza zakresem wniosku inicjującego postępowanie stanowi wadę o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Załatwienie sprawy w powyższym zakresie nastąpiło nie w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy, lecz w zupełnym i oczywistym oderwaniu od tych elementów i doprowadziło do zanegowania treści przepisów regulujących stan prawny sprawy. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu skargi wskazującego na naruszenie art. 24 ust. 7 u.ś.r. wyjaśnić należy, iż przepis ten stanowi, że w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został uzyskany. W realiach niniejszej sprawy mąż skarżącej uzyskał dochód – uwzględniony przez organ w dochodzie rodziny, jako dochód uzyskany – w miesiącu styczniu 2014r., zatem prawidłowo organ ocenił, iż świadczenia rodzinne nie przysługują od miesiąca lutego 2014r.. Tymczasem – zdaniem skarżącej – skoro dochód męża został wypłacony w lutym 2014r., to świadczenia nie przysługują od miesiąca marca 2014r.. Argumentacja taka nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem – jak wskazano wcześniej – przepis art. 24 ust. 7 u.ś.r. posługuje się określeniem "dochód uzyskany", a nie jak zdaje się to rozumieć skarżąca "dochód wypłacony". Nie kwestionując tego, iż sporny dochód został wypłacony w miesiącu lutym 2014r., należy wskazać, iż nie zmienia to okoliczności, że jest to dochód za miesiąc styczeń 2014r., a zatem w tym miesiącu został uzyskany. Konkludując sąd orzekł jak w wyroku na mocy art. 145 § 2 P.p.s.a., przy zastosowaniu art. 135 P.p.s.a. a.bł.