VI SA/Wa 55/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 324 (trzysta dwadzieścia cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyniku kontroli drogowej [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] nałożył na S sp. z o.o (dalej: skarżąca, strona) karę pieniężną w wysokości 9000 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t dla: pojedynczej osi napędowej pojazdów silnikowych; potrójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep, przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3 m i nie większej niż 1,4 m oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów składającego się z dwuosiowego ciągnika siodłowego i trzyosiowej naczepy. Strona pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. wniosła od powyższej decyzji odwołanie. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 8100 zł. Strona pismem z dnia [...] września 2012 r. wniosła od ww. decyzji odwołanie, wskazując na załączoną do akt Umowę z dnia [...] czerwca 2011 r. zawartą przez stronę z Powiatem B. reprezentowanym przez Zarząd Powiatu, w imieniu którego do Umowy przystąpili: Starosta B. oraz Wicestarosta B. przy kontrasygnacie Skarbnika Powiatu B. (dalej jako: "Umowa"). Zarzuciła m.in. zaniechanie dostatecznej oceny przesłanek odpowiedzialności załadowcy określonych w art. 13 g ust. Ib pkt 2 ustawy o drogach publicznych. W szczególności podniosła, iż organ nie wyjaśnił znaczenia Umowy, mającego w jej ocenie wpływ na odpowiedzialność spółki jako załadowcy ładunku za przejazd po drodze publicznej pojazdu nienormatywnego. W ocenie spółki przedmiotowa umowa stanowi akt administracyjny, którego istotą jest zgoda organu na wielokrotne przejazdy pojazdami nienormatywnymi przez czas nieokreślony. Wskazała, iż w Umowie Powiat B. zadbał o zabezpieczenie odpowiedniego stanu technicznego dróg, obciążając S Sp. z o.o. stosownymi obowiązkami: określonym w par. 3 ust. 2 nieodpłatnego dostarczania kruszywa drogowego, jak również wynikającym z par. 5 ust. 2 obowiązkiem partycypowania w kosztach generalnego remontu drogi. W oparciu o powyższą argumentację, wniosła o uchylenie decyzji I instancji i umorzenie postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] października 2012 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Odnosząc się do przedłożonej przez stronę umowy, Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że nie stanowi ona decyzji administracyjnej, która uprawniałaby do przejazdu pojazdami ponadnormatywnymi, a taką formę musi mieć zezwolenie. Wskazał na treść art. 107 § 1 k.p.a. zawierającego niezbędne elementy składowe decyzji. Wskazał, iż w przesłanej przez stronę umowie dla uznania jej za decyzję administracyjną brak jest powołania podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, iż przedmiotowa umowa jest zezwoleniem na przejazd ponadnormatywny w rozumieniu art. 64 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Odnosząc się do kwestii odpowiedzialności strony, organ stwierdził, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, że skarżąca spółka sprawdziła masę kontrolowanego pojazdu przed jego wyjazdem na drogi publiczne, co potwierdza okazany w trakcie kontroli dowód dostawy nr [...], potwierdzający przekroczenie masy całkowitej pojazdu. Strona wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 7, 8, 77 §, 80, 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe poglądy. Wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone decyzje naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zgodnie z art. 13g ust. 1 ustawy o drogach publicznych za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast zgodnie z art. 13g ust. 1b tej ustawy karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na: 1) podmiot wykonujący przejazd, 2) nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Z treści powołanego przepisu w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że kara za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków jest zawsze nakładana na podmiot wykonujący przejazd, a w ściśle określonych sytuacjach może być także nałożona na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku. Możliwość nałożenia kary pieniężnej na podmioty wymienione w art. 13g ust. 1b pkt 2 ww. ustawy powstaje wyłącznie wtedy, gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wykazują ich wpływ lub zgodę na powstanie naruszenia obowiązków. Przytoczona regulacja wskazuje, że w przypadku podmiotów określonych w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych ich odpowiedzialność nie ma charakteru bezwzględnego. Innymi słowy samo stwierdzenie wystąpienia naruszenia nie jest wystarczającą podstawą do nałożenia kary pieniężnej na te podmioty. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1090/10 (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy ocenie należy mieć na uwadze, że załadowca nie jest uczestnikiem ruchu drogowego, nie odpowiada za rozmieszczenie towaru, gdyż przewoźnik podejmuje decyzje w jaki sposób należy umieścić towar żeby nie doszło do przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu ze względu na jego konstrukcję oraz stateczność pojazdu, nie ma wpływu na prawidłowe obciążenie poszczególnych osi oraz na stopień przeładowania tych osi, nie odpowiada za wybór trasy lub sposób prowadzenia pojazdu przez kierowcę, podczas którego dochodzi do przemieszczania się ładunku, nie zleca przewozu, nie podpisuje listu przewozowego ani żadnej innej umowy przewozu towaru objętego kontrolą. W rozpoznawanej sprawie organy transportu drogowego przyjęły odpowiedzialność załadowcy - skarżącej Spółki, gdyż w ich ocenie nie stanowi przesłanki do uwolnienia się od odpowiedzialności treść umowy z dnia [...] czerwca 2011 r. zawartej przez Spółkę z Powiatem B. ("Umowa"). Zdaniem organu Umowa pozbawiona jest znaczenia prawnego, gdyż wyłączenie odpowiedzialności za powstałe naruszenie prawa mogłoby nastąpić wyłącznie w wypadku, gdyby możliwe było uznanie dokumentu umowy za spełniający wymogi decyzji administracyjnej – zezwolenia na przejazd ponadnormatywny. Organ pominął przy tym, że z uwagi na szczególne unormowanie dotyczące obciążenia załadowcy odpowiedzialnością z powyższego tytułu brak było możliwości prawnej udzielenia mu takiego zezwolenia. Wywody prawne w zakresie możliwości – bądź ich braku – uznania umowy za decyzję administracyjną (zezwolenie na przejazd pojazdem nienormatywnym) są zatem w okolicznościach sprawy bezprzedmiotowe. Odpowiedzialność jest w tym wypadku ukształtowana odmiennie. Nie można mówić o stricte obiektywnym charakterze obciążającej załadowcę odpowiedzialności, skoro ustawodawca zawarł restrykcyjne przesłanki jej ustalenia jako "wpływ" lub "zgoda" na powstanie naruszenia obowiązków, przy czym ww. przesłanki winny być wykazane poprzez okoliczności sprawy i dowody w sposób jednoznaczny. Ów "wpływ" lub "zgoda" stanowią przesłanki niezbędne, które w sposób wnikliwy i dostatecznie zindywidualizowany muszą zostać zbadane w każdej sprawie. Tego elementu zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zabrakło. Bezpodstawnie organ odmówił oceny merytorycznej treści Umowy w kontekście przytoczonych powyżej przesłanek materialnoprawnych odpowiedzialności załadowcy. Organ odwoławczy dysponował zarówno umową, jak i stanowiskiem strony, która z tej umowy wywodziła skutki prawne. Winien odnieść się do tej argumentacji w sposób rzeczowy, analizując stan świadomości podmiotu dokonującego załadunku w kontekście postanowień umownych, a nadto – w kontekście uwarunkowań prawnych oraz faktycznych będących konsekwencją zawartej Umowy. Podkreślenia wymaga, iż stan świadomości załadowcy, wymagany prawem dla nałożenia kary pieniężnej na załadowcę, w postaci "wpływu" lub "zgody" miałby być ukierunkowany nie tyle na sam fakt przekroczenia wartości normatywnych, które w niniejszej sprawie bezspornie nastąpiło, lecz na "powstanie naruszenia obowiązków". Załadowca musiałby być zatem świadom swojego działania niezgodnego z prawem, bądź w realiach sprawy winien zdawać sobie sprawę z możliwości nastąpienia skutku w postaci naruszenia norm prawa. Odnosząc te wywody na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, iż sam stan faktyczny polegający na przekroczeniu dopuszczalnych prawem norm nie był kwestionowany, jednak budzi wątpliwości stan świadomości załadowcy w tym zakresie, w jakim mógł działać w uzasadnionym okolicznościami przeświadczeniu, iż jego działanie znajduje oparcie w zgodzie powołanego organu – zarządcy drogi. Strona, powołując się na umowę z Powiatem B. wskazywała na dokonany przez nią akt podwyższonej staranności w celu zachowania zgodnego z prawem. Podkreślenia wymaga, iż S sp. z o.o. zawarła umowę nie z osobą prywatną, lecz z organem administracyjnym, a umowa miała charakter dwustronnie zobowiązujący. Przewidywała bowiem m.in. odpłatny charakter udogodnienia polegającego na umożliwieniu wyższego aniżeli wynikało to z obowiązujących przepisów prawa załadunku pojazdów w firmie skarżącej spółki. Do organu odwoławczego ponownie rozpoznającego sprawę na skutek niniejszego wyroku należeć będzie ocena, czy publicznoprawny charakter umowy mógł upoważniać skarżącą do traktowania jej jako wiążącą i powodować uzasadnione przekonanie o działaniach zgodnym z obowiązującym prawem. Reasumując, aby rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym pełne odniesienie do wszystkich elementów podlegających ocenie. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie bada zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę. Sąd doszedł do przekonania, iż zaniechanie rzetelnego ustosunkowania się do argumentacji strony przez organ odwoławczy, z istotnym naruszeniem art. 7, 77, 80 oraz 107 par. 3 k.p.a. uzasadnia eliminację skarżonej decyzji z porządku prawnego. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w wyroku. O wykonalności uchylonej decyzji sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.