II GSK 1663/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 55/13 w sprawie ze skargi S. Spółki z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego od S. Spółki z o.o. w K. [...] (...) złote tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2013 r. o sygn.akt VI SA/Wa 55/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W wyniku kontroli drogowej [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] nałożył na S. sp. z o.o (dalej: skarżąca, strona) karę pieniężną w wysokości 9.000 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t dla: pojedynczej osi napędowej pojazdów silnikowych; potrójnej osi pojazdów silnikowych, przyczep i naczep, przy odległości pomiędzy osiami składowymi większej niż 1,3 m i nie większej niż 1,4 m oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów składającego się z dwuosiowego ciągnika siodłowego i trzyosiowej naczepy. Główny Inspektor Transportu Drogowego, w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 8100 zł. Strona pismem z dnia [...] września 2012 r. wniosła od ww. decyzji odwołanie, wskazując na załączoną do akt umowę z dnia [...] czerwca 2011 r. zawartą przez stronę z Powiatem B.. Zarzuciła m.in. zaniechanie dostatecznej oceny przesłanek odpowiedzialności załadowcy określonych w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2007 r. nr 19, poz.115 ze zm.). W ocenie spółki przedmiotowa umowa stanowi akt administracyjny, którego istotą jest zgoda organu na wielokrotne przejazdy pojazdami nienormatywnymi przez czas nieokreślony. Wskazała, iż w Umowie Powiat B. zadbał o zabezpieczenie odpowiedniego stanu technicznego dróg, obciążając S. Sp. z o.o. stosownymi obowiązkami: określonym w par. 3 ust. 2 nieodpłatnym dostarczaniu kruszywa drogowego, jak również wynikającym z par. 5 ust. 2 obowiązkiem partycypowania w kosztach generalnego remontu drogi. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2012 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w całości. Odnosząc się do przedłożonej przez stronę umowy, Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że nie stanowi ona decyzji administracyjnej. Odnosząc się do kwestii odpowiedzialności strony, organ stwierdził, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, że skarżąca spółka sprawdziła masę kontrolowanego pojazdu przed jego wyjazdem na drogi publiczne, co potwierdza okazany w trakcie kontroli dowód dostawy nr [...], potwierdzający przekroczenie masy całkowitej pojazdu. Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] zarzucając naruszenie art. 7, 8, 77 §, 80, 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organy transportu drogowego przyjęły odpowiedzialność załadowcy - skarżącej Spółki, gdyż w ich ocenie nie stanowi przesłanki do uwolnienia się od odpowiedzialności treść umowy z dnia 16 czerwca 2011 r. zawartej przez Spółkę z Powiatem B.. Zdaniem organu umowa ta pozbawiona jest znaczenia prawnego, gdyż wyłączenie odpowiedzialności za powstałe naruszenie prawa mogłoby nastąpić wyłącznie w wypadku, gdyby możliwe było uznanie dokumentu umowy za spełniający wymogi decyzji administracyjnej – zezwolenia na przejazd ponadnormatywny. Organ pominął jednak przy tym, że z uwagi na szczególne unormowanie dotyczące obciążenia załadowcy odpowiedzialnością z powyższego tytułu brak było możliwości prawnej udzielenia mu takiego zezwolenia. Wywody prawne w zakresie możliwości – bądź ich braku – uznania umowy za decyzję administracyjną (zezwolenie na przejazd pojazdem nienormatywnym) są zatem w okolicznościach sprawy bezprzedmiotowe. Odpowiedzialność jest w tym wypadku ukształtowana odmiennie. Nie można mówić o stricte obiektywnym charakterze obciążającej załadowcę odpowiedzialności, skoro ustawodawca zawarł restrykcyjne przesłanki jej ustalenia jako "wpływ" lub "zgoda" na powstanie naruszenia obowiązków, przy czym ww. przesłanki winny być wykazane poprzez okoliczności sprawy i dowody w sposób jednoznaczny. Ów "wpływ" lub "zgoda" stanowią przesłanki niezbędne, które w sposób wnikliwy i dostatecznie zindywidualizowany muszą zostać zbadane w każdej sprawie. Tego elementu zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zabrakło. Bezpodstawnie zdaniem tego Sądu organ odmówił oceny merytorycznej treści umowy w kontekście przytoczonych powyżej przesłanek materialnoprawnych odpowiedzialności załadowcy. Organ odwoławczy dysponował zarówno umową, jak i stanowiskiem strony, która z tej umowy wywodziła skutki prawne. Winien odnieść się do tej argumentacji w sposób rzeczowy, analizując stan świadomości podmiotu dokonującego załadunku w kontekście postanowień umownych, a nadto – w kontekście uwarunkowań prawnych oraz faktycznych będących konsekwencją zawartej umowy. Podkreślenia wymaga, iż stan świadomości załadowcy, wymagany prawem dla nałożenia kary pieniężnej na załadowcę, w postaci "wpływu" lub "zgody" miałby być ukierunkowany nie tyle na sam fakt przekroczenia wartości normatywnych, które w niniejszej sprawie bezspornie nastąpiło, lecz na "powstanie naruszenia obowiązków". Załadowca musiałby być zatem świadom swojego działania niezgodnego z prawem, bądź w realiach sprawy winien zdawać sobie sprawę z możliwości nastąpienia skutku w postaci naruszenia norm prawa. Odnosząc te wywody na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, Sąd podkreślił, iż sam stan faktyczny polegający na przekroczeniu dopuszczalnych prawem norm nie był kwestionowany, jednak budzi wątpliwości stan świadomości załadowcy w zakresie, w jakim mógł działać w uzasadnionym okolicznościami przeświadczeniu, iż jego działanie znajduje oparcie w zgodzie powołanego organu – zarządcy drogi. Strona, powołując się na umowę z Powiatem B. wskazywała na dokonany przez nią akt podwyższonej staranności w celu zachowania zgodnego z prawem. Podkreślenia wymaga, iż S. sp. z o.o. zawarła umowę nie z osobą prywatną, lecz z organem administracyjnym, a umowa miała charakter dwustronnie zobowiązujący. Przewidywała bowiem m.in. odpłatny charakter udogodnienia polegającego na umożliwieniu wyższego aniżeli wynikało to z obowiązujących przepisów prawa załadunku pojazdów w firmie skarżącej spółki. Sąd pierwszej instancji we wskazaniach co do dalszego postępowania zobowiązał organ odwoławczy do oceny, czy publicznoprawny charakter mógł upoważniać skarżącą do traktowania jej jako wiążącą i powodować uzasadnione przekonanie o działaniach zgodnym z obowiązującym prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1070 z późn. zm.), zwanej dalej także k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, poprzez zaniechanie rzetelnego ustosunkowania się do argumentacji strony i odmowę merytorycznej oceny treści umowy zawartej pomiędzy skarżącą a Powiatem B. w kontekście odmiennego ukształtowania odpowiedzialności załadowcy za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy organ administracji jednoznacznie dał wyraz stanowisku, że sam fakt zawarcia przez skarżącą ww. umowy nie mógł spowodować uwolnienia się przez nią od odpowiedzialności przewidzianej w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca winna znać przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które w żadnym razie nie umożliwiają wyłączenia odpowiedzialności za wskazane naruszenie poprzez zawarcie jakiegokolwiek porozumienia z organami samorządu terytorialnego, Z ostrożności procesowej zarzucono także: 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13g ust. 1b pkt 2, art. 13 g ust. 1 i art. 40c ustawy o drogach publicznych, oraz przepisów załącznika do ustawy o drogach publicznych a także art. 64 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wydawania zezwoleń na przejazdy pojazdów nienormatywnych (Dz. U. Nr 267, poz. 2660), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, podczas gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że strona będąc załadowcą, miała wpływ, a co najmniej godziła się na powstanie naruszenia polegającego na poruszaniu się po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia, skoro z pełną świadomością (co wynika z wystawionego przez nią dokumentu "wydania towaru) wydała do przewozu taką ilość ładunku, która musiała spowodować przekroczenie dopuszczalnych parametrów pojazdu w zakresie nacisku osi oraz jego masy całkowitej, a zarazem brak jest w przepisach prawa powszechnie obowiązującego regulacji, która dawałaby skarżącej asumpt do przypuszczeń, że zawarcie ewentualnej umowy z organem samorządu terytorialnego czyniło jej działanie legalnym. W piśmie z dnia [...] września 2013 r. spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. Została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z ostrożności procesowej zarzucono także naruszenie prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że organ odwoławczy nie wyjaśnił istotnych okoliczności stanu faktycznego, tj. zaniechał rzetelnego ustosunkowania się do argumentacji strony co do oceny publicznoprawnego charakteru umowy zawartej w dniu [...] czerwca 2011 r. pomiędzy Powiatem B. i skarżącą spółką, w zakresie przesłanek odpowiedzialności załadowcy określonych w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Należy w pełni podzielić stanowisko autora skargi kasacyjnej, że wywody Sądu dotyczące wyżej wymienionej umowy są konsekwencją braku odróżnienia instytucji prawa cywilnego od prawa publicznego. Analiza postanowień umowy zawartej przez spółkę S. z Powiatem B. nie pozostawia żadnych wątpliwości co do cywilnoprawnego charakteru tej umowy. O tym, że mamy do czynienia ze stosunkiem zobowiązaniowym zawartym na gruncie prawa cywilnego świadczą następujące jej postanowienia: W § 1 spółka oświadczyła, że prowadzi kopalnię kruszywa naturalnego i w związku z tym zmuszona jest prowadzić ruch pojazdów wywożących kruszywo z kopalni drogami powiatowymi. Wobec tego w § 2 umowy Powiat B. wyraził zgodę na przejazd drogami powiatowymi określonymi w załączniku nr 1 przez samochody ciężarowe wykonawcy oraz odbiorców kruszywa z prowadzonej przez niego kopalni kruszywa naturalnego z zastrzeżeniem, że rzeczywista masa całkowita jednego pojazdu nie przekroczy 42 ton dmc (nacisk na oś do 10 ton) pod warunkiem realizacji zapisów niniejszej umowy. Zgodnie z zapisem § tej 3 umowy Powiat zobowiązał się do bieżącego usuwania wszelkich zniszczeń dróg, w szczególności do uzupełniania ubytków, deformacji, naprawy spękań siatkowych nawierzchni, oznakowania i odwodnienia oraz naprawy innych elementów wyposażenia technicznego pasa drogowego. Natomiast w celu realizacji wymienionych wyżej obowiązków przez Powiat, spółka zobowiązała się do dostarczania kruszywa w ilości 250 ton oraz 250 ton tzw. klińca drogowego. Nadto w § 5 Powiat oświadczył, że na własny koszt dokona generalnego remontu dróg objętych niniejszą umową, jednakże spółka po formalnym odbiorze wykonania prac remontowych uiszczać będzie miesięcznie stosowną opłatę za możliwość korzystania z tych dróg na podstawie faktury VAT. Zgodnie z § 6 umowa może być wypowiedziana przez wykonawcę z zachowaniem dwumiesięcznego okresu wypowiedzenia. Strony również postanowiły w § 7, że w sprawach nienormowanych umową mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego, w przypadku sporu właściwym do rozpoznania sprawy będzie sąd właściwy rzeczowo dla dzielnicy K. w K.. Przytoczone zapisy umowy dotyczą korzystania przez spółkę z dróg powiatowych wokół kopalni kruszywa, co do których Powiat B. zobowiązał się do zabezpieczenia ich odpowiedniego stanu technicznego, obciążając swojego kontrahenta obowiązkiem dostarczenia kruszywa drogowego oraz partycypowania w kosztach generalnego remontu dróg. Zasadnie zatem wywodził w skardze kasacyjnej pełnomocnik organu, że treść umowy nie potwierdza stanowiska Sądu pierwszej instancji, że spółka S. zawarła umowę nie z osobą prywatną, lecz organem administracji publicznej. Pojęcie organu administracji funkcjonuje jedynie na gruncie prawa publicznego, a w stosunkach prywatnoprawnych powiat jest osobą prawną. Powiat ma uprawnienie do samodzielnego zarządzania mieniem powiatu na podstawie ogólnej zasady zawartej w art. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.), (zasada samodzielności powiatu), oraz z faktu, że powiat wchodzi w stosunki cywilnoprawne, będąc podmiotem mienia powiatowego (art. 46 ust. 3). Badanie zatem okoliczności wskazanych przez Sąd, które wynikają z umowy cywilnoprawnej, stanowiłoby wyjście poza przesłankę faktycznego rozstrzygnięcia administracyjnego. Treść uprawnień i obowiązków stron wynikających z takiego stosunku zobowiązaniowego nie może być przedmiotem oceny przesłanek z art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Powiat B. zawierając niniejszą umowę nie działał jako podmiot wykonujący administrację publiczną. Należy wskazać, że wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy dokonał prawidłowej analizy umowy i wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że załadowca nie może przerzucać odpowiedzialności za załadunek na inny podmiot w formie umowy cywilnoprawnej (podmiot, który ponosi odpowiedzialność odrębną na podstawie art. 13g ust. 1b pkt 1 ustawy o drogach publicznych). W tym też kontekście organ wskazał, że umowa jest pozbawiona znaczenia prawnego, gdyż jedynym uprawnieniem, jakie może zwalniać podmiot z odpowiedzialności administracyjnej określonej w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych jest zezwolenie na przejazd nienormatywny. Skoro zatem ustawodawca przewidział możliwość nałożenia kary pieniężnej na załadowcę za przejazdu nienormatywnego bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, to należy uznać należy, iż obowiązki załadowcy nie kończą się na umożliwieniu przewoźnikowi wjazdu i wyjazdu na jego teren w celu załadunku towaru. Rzeczą załadowcy jest podjecie działań mających na celu przeciwdziałanie nieprawidłowościom skutkującym naruszeniem przepisu art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Należy podkreślić, że przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające miało na celu ustalenie, czy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wykazują, że załadowca miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Organ odnosząc się do kwestii odpowiedzialności załadowcy, stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że spółka będąca załadowcą sprawdziła masę kontrolowanego pojazdu przed jego wyjazdem na drogi publiczne, co potwierdza okazany w trakcie kontroli dowód dostawy, potwierdzający przekroczenie masy całkowitej pojazdu. Ten stan faktyczny polegający na przekroczeniu dopuszczalnych prawem norm nie był przez stronę kwestionowany. W kontekście powyższego zarzut naruszenia przepisów postępowania jest zasadny. Organ odwoławczy uczynił zadość obowiązkom ciążącym na nim z mocy art. 7, art. 77 § 1, art. 78, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Po pierwsze organ przeprowadził postępowanie co do wszystkich okoliczności stanowiący fakty prawotwórcze, a więc takich z którymi w świetle przepisu art. art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych związane są określone skutki prawne oraz dokonał oceny tego materiału dowodowego. Po drugie zebrany materiał dowodowy znalazł pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. W szczególności organ ustosunkował się do dowodu z dokumentu w postaci umowy zawartej z Powiatem B., co świadczy o braku luk w materiale dowodowym i wskazuje na pełne odniesienie się organu do wszystkich dowodów zebranych w sprawie. Skuteczność, z przyczyn podanych wyżej, zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyni przedwczesną ocenę merytoryczną zarzutów prawa materialnego. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sadowi pierwszej instancji w celu oceny przesłanek odpowiedzialności załadowcy określonej w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a.