I OSK 297/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Go 692/14 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, 2. zasądza na rzecz Wojewody Lubuskiego od "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Go 692/14 w pkt I. uchylił decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, w pkt II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, w pkt III. zasądził od Wojewody Lubuskiego na rzecz skarżącej "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w Poznaniu kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta Zielonej Góry decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 129 ust. 1 i 5, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art.134, w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 – dalej "u.g.n.") ustalił odszkodowanie w wysokości 122.200,00 zł dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu, za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] M. Gorzów Wlkp., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr 520/15 o pow. 0,2627 ha, nr 520/16 o pow. 0,0065 ha, nr 520/17 o pow. 0,0059 ha oraz nr 520/18 o pow. 0,0668 ha, które decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. przeszły na własność Miasta Gorzowa Wlkp., a prawo użytkowania wieczystego wygasło z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna tj. dnia 27 kwietnia 2011 r. Ponadto Prezydent Miasta Zielonej Góry zobowiązał Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. do wypłaty odszkodowania ustalonego powyżej w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu, podnosząc m. in., że wartość 1 m2 przyjęta przez rzeczoznawców jest znacznie niższa od rynkowej. W ocenie skarżącej operat sporządzono z uchybieniem art. 175 u.g.n. nie dochowując należytej staranności, w tym dokonano porównania szacowanej działki z nieruchomościami położonymi w zdecydowanie mniejszych miejscowościach, co doprowadziło do pomniejszenia jej wartości. Nadto jako kryterium oceny przyjęto powierzchnię, bez stosownego wyjaśnienia. Wskazano, że rzeczoznawcy uchybili § 36 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 2087, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie) poprzez jego niezastosowanie, gdyż wprawdzie przyjęto stan nieruchomości z dnia 5 kwietnia 2011 r., lecz przy zastosowaniu przepisów zmienionych i obowiązujących od dnia 14 lipca 2011 r. Nadto Spółka zarzuciła, iż operat sporządzony został z uchybieniem zasady bezstronności przez rzeczoznawców powiązanych z Prezydentem Miasta Gorzowa Wlkp. umową, co działa na niekorzyść strony. Wojewoda Lubuski decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zielona Góra. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie podstawę do ustalenia stosownego odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 27 marca 2014 r. przez rzeczoznawców majątkowych, który uwzględnia stan nieruchomości z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział tj. z dnia 5 kwietnia 2011 r. oraz poziom cen na dzień wydania decyzji odszkodowawczej. Organ podał, że w przypadku wycenianej nieruchomości przed przejęciem jej pod drogę była ona objęta aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem na tereny dróg publicznych. W związku z tym rzeczoznawcy w pierwszej kolejności przeanalizowali transakcje sprzedaży nieruchomości drogowych. Po przeanalizowaniu rynku lokalnego, a następnie regionalnego, rzeczoznawcy stwierdzili, że transakcje, których przedmiotem są nieruchomości drogowe, występują bardzo rzadko, co jest spowodowane przyjętą w specustawie drogowej konstrukcją prawną wywłaszczenia z mocy prawa, bez możliwości cywilnoprawnego wykupu nieruchomości pod drogi publiczne, jak również przejmowaniem z mocy prawa gruntów wydzielonych pod drogi publiczne w trybie art. 98 u.g.n. Odnotowane transakcje nabywania w drodze umowy dotyczą głównie bardzo małych wycinków, w ramach regulacji stanów prawnych przez gminy, poszerzania niewielkich dróg lokalnych itp. Na rynku lokalnym transakcje kupna - sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi występują sporadycznie, dlatego analizę rozszerzono na rynek regionalny i na okres nieco dłuższy niż dwuletni. Z uwagi na znikomy obrót nieruchomościami drogowymi będącymi przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, wartość tego prawa obliczono jako iloczyn wartości prawa własności i współczynnika korygującego określonego zgodnie ze wzorem zapisanym w § 29 ust. 3 rozporządzenia. Dla potrzeb wyceny rzeczoznawcy określili: rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych - transakcje sprzedaży prawa własności; obszar: teren województwa lubuskiego i zachodniopomorskiego; okres badania cen: lata 2012-2014. W efekcie przeprowadzonych analiz rzeczoznawcy określili, że ceny prawa własności gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi najbardziej podobne do wycenianych kształtują się w przedziale od ok. 30 zł do ok. 80 zł za 1 m2. Wskazano, że w ciągu ostatnich lat wzrost cen gruntów nie był równomierny. Na rynku występuje niezbyt duża ich ilość, a poziom cen jest ustabilizowany, brak jest wyraźnych tendencji spadkowych lub wzrostowych. W związku z tym biegli odstąpili od aktualizacji cen ze względu na upływ czasu. Do określenia wartości gruntu jako przedmiotu prawa własności zastosowali podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Przyjęcie zastosowanego podejścia i metody uzasadniono wynikiem analizy rynku, w wyniku której uzyskano odpowiednią ilość i jakość zebranych informacji dotyczących transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych do wycenianej. Ponieważ nie były one identyczne jak nieruchomość wyceniana, występujące różnice skorygowano stosując odpowiednie poprawki w tabelach porównawczych. Wartość gruntu jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego wyniosła 122 200 zł. Wojewoda wskazał, że kwota proponowana przez Spółkę podczas uzgodnień prowadzonych z Prezydentem Miasta Gorzowa Wlkp. nie miała żadnego wpływu ani znaczenia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym przez organ I instancji, gdzie ustalenie odszkodowania następuje według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, tzn. że organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest zastosować procedurę odszkodowawczą określoną w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Poza tym organ podkreślił, że ceny wskazywane przez Spółkę w odwołaniu nie mogły dotyczyć nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne, gdyż takowe zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) mogą stanowić jedynie własność Skarbu Państwa lub właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Zdaniem Wojewody dopuszczenie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Miasta Gorzowa Wlkp., będącego jednocześnie stroną postępowania, jako dowodu w niniejszej sprawie było prawidłowe, ponieważ spełnia on kryteria stawiane przez u.g.n. tego rodzaju opracowaniom, tzn. mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia organu administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego organ wskazał, że stosownie do art. 154 ust. 1-3 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Przedmiotowe działki przed przejęciem ich pod drogi publiczne leżały w planowanych pasach dróg publicznych oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami: KDD8, KDD9, KDD10 i KDD11 - drogi dojazdowe gminne, co wynika m. in. z decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. z dnia [...] kwietnia 2011 r. zatwierdzającej podział nieruchomości. W niniejszym przypadku przeznaczenie nieruchomości przed wywłaszczeniem było zatem tożsame z przeznaczeniem wynikającym z celu wywłaszczenia, a zatem nie mogło spowodować zwiększenia jej wartości. Zdaniem Wojewody Lubuskiego za słuszne należało uznać wyjaśnienia rzeczoznawców majątkowych sformułowane w piśmie z dnia 27 marca 2014 r. dotyczące przyjęcia kryterium powierzchniowego, które nie opiera się na twierdzeniu, że działki o mniejszej powierzchni są lepsze, ale z ogólnej prawidłowości na rynku – nieruchomości większe osiągają niższą cenę jednostkową zarówno w odniesieniu do gruntów niezabudowanych, jak i lokali mieszkalnych czy domów. W ocenie organu wykorzystanie więc do analizy powierzchni jako cechy mającej wpływ na wartość nieruchomości nie wypacza określenia jej wartości. Organ wskazał, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985) nie zawiera przepisów przejściowych dotyczących spraw wszczętych pod rządami dotychczasowego stanu prawnego i dotychczas niezakończonych. Brak zaś przepisów przejściowych powoduje, że od dnia 26 sierpnia 2011 r. we wszystkich sprawach związanych z ustaleniem odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele drogowe, niezależnie od daty wszczęcia postępowania, obowiązują tylko znowelizowane przepisy rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Tym samym organ stwierdził, że rzeczoznawcy prawidłowo przyjęli stan nieruchomości z dnia [...] kwietnia 2011 r. (dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości) oraz zastosowali przepisy zmienione i obowiązujące od dnia 26 sierpnia 2011r., tj. określiły na ich podstawie wartość rynkową nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego na dzień wydania decyzji odszkodowawczej. W ocenie organu odwoławczego realizacja zasad ustalania odszkodowań zawartych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz powołanego rozporządzenia jest możliwa jedynie przy przyjęciu szerokiej interpretacji pojęcia "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych". Ponadto Wojewoda wskazał, że uwzględniając wpływ, jaki na cenę transakcyjną nieruchomości ma przeznaczenie wynikające z dokumentów, nie można jednocześnie pomijać faktu, że pojęcie "cen transakcyjnych nieruchomości drogowych" jest w omawianym przypadku determinowane przede wszystkim celem wywłaszczenia. Cel nabycia niewątpliwie w sposób znaczący kształtuje poziom ceny transakcyjnej, co powoduje, że w zbiorze cen porównawczych należy w omawianym przypadku uwzględniać również ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych. Ponadto Wojewoda Lubuski wskazał, iż definicja pojęcia "transakcje drogowe" nie jest zawężona jedynie do pojęcia obrotu nieruchomościami nabywanymi pod drogi publiczne. Rozporządzenie nie zawiera takiej kwalifikacji. Opisane zasady wyceny mają odpowiednie zastosowanie do szacowania wartości nieruchomości stanowiących drogi wewnętrzne. Dopiero w przypadku braku takich transakcji określenie wartości nieruchomości powinno nastąpić przy założeniu, iż przeznaczenie nieruchomości wycenianej odpowiada przeznaczeniu nieruchomości przeważającemu wśród gruntów przyległych. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie odpowiada wymienionym zasadom i spełnia warunki ustalone w przepisach zarówno ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i powołanego rozporządzenia, i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lipca 2014 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, zarzucając naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego określonych w przepisach k.p.a., tj. art. 7 k.p.c. i art. 8 k.p.a. w. zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., jak również prawa materialnego, tj. art. 134 u.g.n. w zw. § 36 ust. 1, 2 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i i sporządzania operatu szacunkowego (po nowelizacjach) w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zakresie niezastosowania dyspozycji art. 134 u.g.n. i brak ustalenia wysokości odszkodowania w oparciu o rzeczywistą wartość rynkową nieruchomości. Zarzucono także naruszenie art. 175 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w zakresie dotyczącym wymogu szczególnej staranności rzeczoznawców, albowiem przestrzegania tejże regulacji nie można się dopatrzyć w całym opracowaniu operatu, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącej Spółki brak jest wystarczających podstaw, by zaaprobować wadliwe ustalenia Prezydenta Miasta Zielonej Góry poczynione w oparciu o operat szacunkowy osób, które nie były bezstronne w sprawie. Ocenie poddany został bowiem materiał dowodowy obarczony licznymi uchybieniami, stronniczy i zmierzający do wydania decyzji o charakterze wysoce niekorzystnym dla strony skarżącej. Podano, że S. — to miejscowość o nierozbudowanej infrastrukturze gospodarczo ekonomicznej i zamieszkała przez 10 tysięcy mieszkańców. W. natomiast przez 14 tysięcy mieszkańców, przy czym Gorzów Wlkp. liczy aktualnie około 120 tysięcy mieszkańców, ma rozbudowaną infrastrukturę gospodarczo-ekonomiczną z przyległą strefą ekonomiczną. Przywołanie więc i porównanie nieruchomości o powyższych cechach spowodowało umniejszenie wartości przyznanego stronie odszkodowania. Zdaniem Spółki naruszono również art. 134 ust.1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1, 2 3 i 4 powołanego rozporządzenia (po nowelizacjach) w zakresie niezastosowania dyspozycji powołanego przepisu u.g.n. i brak ustalenia wysokości odszkodowania w oparciu o rzeczywistą wartość rynkową nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lipca 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] kwietnia 2014r. Sąd wskazał, że sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego reguluje w sposób szczegółowy rozporządzenie. Wojewoda Lubuski trafnie zastosował powyższe rozporządzenie w brzmieniu nadanym rozporządzeniem RM z dnia 14 lipca 2011 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dniem 26 sierpnia 2014 r., a to ze względu na brak przepisów przejściowych. Sąd I instancji zaznaczył, że co prawda operat szacunkowy jest autorską opinią rzeczoznawcy majątkowego, to jednak przy jego sporządzaniu ani rzeczoznawca majątkowy, ani organ administracji publicznej nie mają pełnej swobody przy określaniu wartości wywłaszczonej nieruchomości, gdyż muszą stosować się do przyjętych przez ustawodawcę regulacji prawnych. Wskazano, że operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., podlegającą ocenie najpierw organu, następnie sądu rozstrzygającego sprawę. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., przy czym jego ocena powinna być realizowana z dochowaniem należytej staranności, bowiem w istocie jest to jedyny dowód przeprowadzany w ramach postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Organ administracji ma obowiązek ocenić - na podstawie art. 80 k.p.a. - wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, czy opinia jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Sąd dodał też, że ocena organu w powyższym zakresie znaleźć powinna swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie wskazane powyżej wymogi proceduralne nie zostały zachowane. Organy wprawdzie wskazały na przeprowadzenie oceny dowodowej operatu, jednakże w przekonaniu Sądu nie była ona dokonana w sposób odpowiednio wnikliwy i wszechstronny, bowiem organy nie dostrzegły istniejących w nim nieścisłości, błędów i niejasności, które nasuwają wątpliwości co do jego wartości dowodowej. Operat szacunkowy winien bowiem spełniać wymogi zarówno formalne określone w rozporządzeniu, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Skoro wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 u.g.n. ), to proces jej wyceny powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości oraz wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych. Stąd też w operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość działek, kształt) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości i okoliczności, które zadecydowały o rozszerzeniu rynku właściwego ze względu na miejsce położenia wycenianej nieruchomości. Sąd wskazał, że w orzecznictwie podkreśla się, iż o ile obowiązek wskazania numerów nieruchomości nie został literalnie wymieniony, to jednak opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, winien być obszerny i na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zidentyfikowanie tych nieruchomości w stopniu umożliwiającym stwierdzenie ich podobieństwa, ponieważ zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne. W innym wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa. W ocenie Sądu I instancji rzeczoznawcy, którzy wykonali operat szacunkowy w niniejszej sprawie, nie określili nieruchomości podobnych w sposób pozwalający na ich jednoznaczną identyfikację. Wskazali bowiem jedynie miejscowości w których są one położone, ich powierzchnię oraz ulicę względnie, obręb. Brak jest natomiast opisu innych cech. Rzeczoznawcy opisali nieco bardziej obszernie jedynie nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, ale również w sposób niepozwalający na ich jednoznaczną identyfikację. Taki sposób opisania nieruchomości pozbawia zarówno strony postępowania, jak i organ (a w dalszej kolejności również sąd) możliwości zweryfikowania, czy rzeczywiście są tą działki podobne i czy rzeczywiście tylko cechy wskazane przez rzeczoznawców takie jak powierzchnia, przeznaczenie, dostęp do infrastruktury oraz położenie i lokalizacja stanowią istotne cechy mające wpływ na cenę, natomiast inne cechy takie jak np. ukształtowanie terenu czy kształt działki są cechami cenowo indyferentnymi. Z operatu nie wynika również dlaczego poszczególnym cechom przypisano taką, a nie inną wagę, w szczególności odnosi się to najbardziej spornej cechy jaką jest "lokalizacja" i nie odniesiono jej do kwestii wysokości cen działek. Sąd wskazał, że co prawda biegli w operacie wymienili atrybut "lokalizacji" i określili procentową wagę tego atrybutu na 40%, co stanowiło wagę największą spośród czterech cech wziętych pod uwagę, to jednak wskazując cechy takie jak położenie w obrębie "większych miast" oraz "w pobliżu dróg", odnosząc te parametry do działek położonych w miejscowościach znacznie mniejszych od tej, w której znajduje się szacowana nieruchomość, nie wyjaśniono relacji pomiędzy tą działką a przyjętym materiałem porównawczym, rozłożenia wysokości cen w odniesieniu do różnej ich lokalizacji. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie rzeczoznawcy nie uprawdopodobnili zasadności tak przeprowadzonej oceny. Autorzy operatu nie uzasadnili w sposób należyty konieczności ujęcia w analizie transakcji dokonanych w aglomeracjach znacznie mniejszych od miasta Gorzowa Wlkp., na co słusznie zwraca uwagę strona skarżąca. Sąd wskazał, że ustalony przepisami prawa (§ 36 rozporządzenia) porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny winien kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Odszkodowanie powinno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, dlatego kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością. Innymi słowy, biegły powinien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nie tylko z rynku lokalnego, ale także z rynku regionalnego. Sąd wskazał, że zarówno ustawa o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie precyzują pojęcia rynku nieruchomości i posługują się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości", przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego" lub "krajowego" rynku nieruchomości. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że rozwiązania zaistniałego problemu należy poszukiwać na gruncie ustaw ustrojowych dotyczących funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego, to jest w przepisach: art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.) i art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 z późn. zm. ). Zdaniem Sądu analiza normatywna powołanych regulacji ustrojowych prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "rynku lokalnego" należy rozumieć obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie rzeczoznawcy stwierdzili niewystarczający materiał porównawczy na rynku lokalnym, w związku z tym przyjęli do analizy rynek regionalny. Z treści operatu jednak wynika, że rzeczoznawcy oceną objęli zarówno działki znajdujące się na terenie województwa lubuskiego, jak i zachodniopomorskiego. Dlatego też Sąd I instancji uznał, że rzeczoznawcy naruszyli § 36 ust. 2 w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia przyjmując jako materiał porównawczy nieruchomości, które były położone poza rynkiem lokalnym i regionalnym, a tym samym naruszyli również art. 175 ust. 1 u.g.n. nakładający na nich obowiązek wykonywania czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organy obu instancji nie dokonały wnikliwej oceny operatu szacunkowego, nie dostrzegając powyższych uchybień i nie dążąc do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W konsekwencji postępowanie przeprowadzone w obu instancjach nie doprowadziło do wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości podstawowej kwestii tj. wartości przysługującego Spółce prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Sąd I instancji nie znalazł natomiast podstaw do stwierdzenia naruszenia zasady bezstronności, w tym zakresie Sąd podzielił w całej rozciągłości wywody Wojewody Lubuskiego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że gdyby strona przedłożyła sporządzony na jej zlecenie operat szacunkowy, podlegałby on ocenie na tych samych zasadach postępowania administracyjnego, które wiążą organ w procesie oceny opinii biegłego wybranego przez drugą stronę. Rzeczoznawca nie działa bowiem w interesie zleceniodawcy. Sąd podkreślił, że bezstronność rzeczoznawcy majątkowego gwarantuje także art. 176 u.g.n., na mocy którego rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. Jednocześnie w art. 175 ust. 3 u.g.n. ustawodawca zobowiązał rzeczoznawcę majątkowego do zachowania zasady poufności przy wykorzystywaniu danych, o których mowa w art. 155 u.g.n. W myśl art. 178 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca nie wypełniający swoich obowiązków zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, podlega odpowiedzialności zawodowej. Stąd Sąd podzielił pogląd, iż pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do pozycji osób zaufania publicznego. Sąd nie zgodził się także z zarzutem naruszenia art. 134 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1-4 rozporządzenia, z których skarżąca wywodzi niemożliwość ustalenia wartości spornej nieruchomości na podstawie transakcji, których przedmiotem są nieruchomości przeznaczone pod drogi. Sąd wyjaśnił, że przepis art. 151 u.g.n. decyduje o przesłankach charakteru rynkowego transakcji. Analiza tego przepisu nie pozwala na przyjęcie dodatkowego kryterium w postaci "jedynego nabywcy na rynku", które skutkować miałoby niemożliwością uznania transakcji za rynkowe. Ustawodawca nie wyłączył bowiem z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży tego rodzaju gruntów między osobami fizycznymi (osobami prawnymi), a gminą lub Skarbem Państwa. Tym samym uznał, że tego rodzaju transakcje odpowiadają wymogom z art. 151 ust. 1 u.g.n. W ocenie Sądu trafne jest również stanowisko organu odwoławczego, który nie podzielił zarzutów skarżącego, że operat nie uwzględnia § 36 ust. 3 rozporządzenia, skarżąca powołuje bowiem ten przepis w sposób wybiórczy. Zdaniem Sądu trafna jest konstatacja Wojewody, iż w niniejszej sprawie przeznaczenie nieruchomości przed wywłaszczeniem było tożsame z przeznaczeniem wynikającym z celu wywłaszczenia, a zatem nie mogło spowodować zwiększenia ich wartości. Dlatego powołany przez skarżącą przepis nie mógł znaleźć zastosowania przy wycenie spornych działek. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Wojewoda Lubuski, zaskarżając go w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. § 36 ust.2 w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) oraz art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r., poz. 518 z późn. zm.) wskutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania tych przepisów przez przyjęcie, że rzeczoznawcy majątkowi uchybili tym przepisom; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., przez uwzględnienie skargi, mimo iż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych, a w szczególności wskutek przyjęcia, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez nie dokonanie wnikliwej merytorycznej oceny operatu szacunkowego i nie dostrzeżenie uchybień rzeczoznawców majątkowych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej rzeczoznawcy majątkowego nie pozwala na pełną identyfikację danych zawartych w operatach szacunkowych, dotyczących transakcji nieruchomościami. Zazwyczaj znajdują się one w egzemplarzu archiwalnym u autora operatu i mogą być udostępnione jedynie w szczególnych przypadkach przewidzianych przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazano, że żadne przepisy dotyczące szacowania nieruchomości nie precyzują pojęć: rynek lokalny, rynek regionalny. Można oczywiście przyjąć, że pod pojęciem "rynek lokalny" należy rozumieć obszar gminy lub powiatu, natomiast "rynek regionalny" odnosi się do obszaru województwa. Jednakże w przypadku miejscowości położonych na obrzeżach województw (np. Gorzów Wlkp.) założenie to – w ocenie Wojewody – traci zupełnie sens. Trudno bowiem przyjąć, aby rynek miasta Gorzowa Wlkp. był bardziej zbliżony np. do rynku oddalonego o 160 km miasta W., niż do rynku oddalonego o 40 km miasta D. (przy czym D. mieściło się uprzednio w granicach administracyjnych byłego województwa gorzowskiego, natomiast w czasach PRL nosiło nazwę D. L.). Podniesiono, że w niniejszej sprawie z operatu szacunkowego wynika, iż rzeczoznawcy majątkowi dokonując analizy rynku ze względu na sporadycznie występujące transakcje sprzedaży nieruchomości drogowych na rynku lokalnym, a następnie regionalnym, dla potrzeb wyceny przyjęły obszar województwa lubuskiego i zachodniopomorskiego. W wykazie nieruchomości przyjętych do analizy ujęto 7 nieruchomości z województwa lubuskiego i 5 nieruchomości z województwa zachodniopomorskiego (D.). Zezwala na to wprost przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Następnie wybrane do porównania nieruchomości zostały przez rzeczoznawców majątkowych skorygowane odpowiednimi współczynnikami (waga współczynnika korygującego cechy: położenie i lokalizacja określona została jako 40%, przeznaczenie w planie/studium - 20%, powierzchnia - 20%, dostęp do infrastruktury - 20%). Podkreślono, że sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracyjnego, ani też sądu. W ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewody Lubuskiego Sąd I instancji orzekając w niniejszej sprawie wkroczył zaś w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, dokonując jej oceny w zakresie wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy majątkowego. Podkreślono, że to strona przeciwna, kwestionując operat w zakresie wiadomości specjalnych miała prawo – zarówno przed organem I, jak i II instancji – poddania go ocenie, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., tj. zlecić ocenę prawidłowości jego sporządzenia przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, z czego nie skorzystała. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu – podzielając stanowisko Sądu I instancji – wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Uzasadniony jest zarzut naruszenia § 36 ust. 2 w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędną wykładnię. Zastosowanie tych przepisów w sprawie nie budzi wątpliwości ze względu na przepis § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, który przewiduje odpowiednie stosowanie przepisów ust. 1-4 przy określaniu wartości działek wydzielonych pod drogi publiczne na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. Prawidłowo też Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie ma zastosowanie brzmienie § 36 rozporządzenia obowiązujące od dnia 26 sierpnia 2011 r., w związku z czym w przypadku nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zasadą przyjętą w powołanym przepisie jest zatem po pierwsze, ustalanie wartości rynkowej, po wtóre zaś w pierwszej kolejności ustalenie tej wartości winno mieć miejsce w oparciu o stwierdzone transakcje nieruchomościami drogowymi. Dopiero ich brak uzasadnia dokonanie wyceny wedle przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Zgodnie zaś z § 36 ust. 2 rozporządzenia, znajdującym odpowiednie zastosowanie na mocy § 36 ust. 4 zdanie drugie, dla ustalania wartości rynkowej mogą być przyjmowane dane z rynku lokalnego i regionalnego. Obecne brzmienie § 36 ust. 2 przewiduje zatem dla potrzeb określenia wartości rynkowej posłużenie się danymi z rynku lokalnego i regionalnego. Zasadnie Sąd I instancji skonstatował, że ustawa i rozporządzenie nie zawierają definicji legalnych rynku lokalnego czy regionalnego. Mimo tego Sąd I instancji zdyskredytował sporządzony operat z tego względu, że przyjęte dla potrzeb wyceny transakcje pochodziły z obszarów dwóch województw. Sąd i instancji przyjął, powołując się na praktykę orzeczniczą, że przy interpretacji wskazanych określeń należy uwzględniać przepisy ustrojowe dotyczące jednostek samorządu terytorialnego i przez rynek lokalny rozumieć obszar gminy zaś przez rynek regionalny obszar województwa. Wobec tego miejscowości leżące w innym województwie nie mogą być zaliczone do rynku regionalnego, ich uwzględnienie w operacie narusza przepisy § 36 ust. 4 i 2 rozporządzenia, a w konsekwencji także art. 175 ust. 1 u.g.n. nakładającej na rzeczoznawców obowiązek rzetelności zawodowej. Ustalenie wartości rynkowej ma na celu ustalenie najbardziej prawdopodobnej ceny, określanej z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 u.g.n.). Wartość rynkową ustala się podejściem porównawczym lub dochodowym (dla nieruchomości przynoszących lub mogących przynieść dochód – art. 152 ust. 3 i art. 153 ust. 1 u.g.n.). Podejście porównawcze zaś polega na wykorzystaniu cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. W podejściu tym zasadniczy jest zatem dobór nieruchomości wykazujących podobieństwo określonych cech, relewantnych dla danego rodzaju nieruchomości. Prawodawca wskazując na dobór transakcji zawartych na rynku lokalnym i regionalnym nie posłużył się jednak techniką zdefiniowania obszaru tworzącego dany rodzaj rynku, choć kryterium zastosowane przez Sąd I instancji byłoby wszak bardzo proste do wprowadzenia. Jest to jednak jednocześnie kryterium stosunkowo sztywne i arbitralne. Podziały administracyjne kraju nie muszą się natomiast pokrywać z faktycznym zróżnicowaniem ekonomicznym czy społecznym, mogącym rzutować na wartość gruntu. Trafnie zauważono w skardze kasacyjnej, że w przypadku terenów położonych na pograniczu jednostek administracyjnego podziału kraju, sąsiadujące tereny należące do innego województwa mogą być bardziej reprezentatywne w zakresie cen transakcyjnych, niż tereny położone na innym krańcu tego samego województwa. Celem odszkodowania za nieruchomość jest jego ekwiwalentność, na co wskazuje także zorientowanie na ustalanie ceny rynkowej. Odwołanie się przez prawodawcę do cen uzyskiwanych na rynkach lokalnym i regionalnym stwarza na etapie wyceny konieczny margines elastyczności doboru transakcji dotyczących obszarów wykazujących związki z nieruchomością wycenianą. Natomiast Sąd I instancji przyjął, że każdorazowo sztywne, administracyjne kryterium stanowi o wyznaczeniu rynku regionalnego. Stanowisko to nie zostało przy tym uzasadnione w żaden inny sposób, niż z powołaniem się na praktykę orzeczniczą i ustawy ustrojowe samorządu terytorialnego. Ustawy te nie pozostają w związku rzeczowym z przedmiotem sprawy i regulacją dotycząca szacowania nieruchomości. Skoro prawodawca nie uznał za celowe zdefiniować użyte terminy, to winno im być nadawane znaczenie umożliwiające optymalną realizację celu stosowanej instytucji, jaką jest adekwatna wycena nieruchomości. Trzeba też zwrócić uwagę, że powoływane przez Sąd I instancji wyroki kwestionujące możliwość stosowania przy wycenie działek przeznaczonych pod drogi publiczne przepisu § 26 rozporządzenia, zapadły w stanie prawnym obowiązującym przed 26 sierpnia 2011 r. Po nowelizacji przepisu § 36 rozporządzenia pojawiło się w nim odwołanie do szacowania wartości rynkowej z wykorzystaniem danych rynku lokalnego i regionalnego. Prawodawca posługuje się pojęciem tych rynków również w innych przepisach rozporządzenia, a w § 26 ust. 3 przewiduje, że obszar rynku określa rzeczoznawca, uwzględniając przedmiot, zakres i cel wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Nawet uznanie, że przepisy § 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia dotyczą określania wartości nieruchomości dla innego celu, niż określony w § 36, nie oznacza, że takie samo ograniczenie odnosi się do przepisu § 26 ust. 3 rozporządzenia. Skoro w tych przepisach mowa jest o różnych rodzajach rynków nieruchomości, w tym regionalnym, to nie można w zróżnicowany sposób określać kryteriów wyznaczania tych rynków, raz za pomocą odwołania się do sztywnego kryterium granic administracyjnych województwa (w przypadku § 36), a dwa poprzez pozostawienie rzeczoznawcy uprawnienia do wyznaczenia obszaru danego rodzaju rynku (w przypadku § 26). Przyznana rzeczoznawcom w tym zakresie kompetencja koreluje z przyjętą w ustawie zasadą, że wyceny dokonują rzeczoznawcy majątkowi poprzez sporządzenie opinii. Podlega ona ocenie organu. W konsekwencji dla zakwestionowania zakresu przyjętego rynku regionalnego konieczne jest w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanie, że kryterium przyjęte przez rzeczoznawcę nie pozwala na względnie jednolite traktowanie przedmiotu transakcji. W skardze kasacyjnej wskazano, że Gorzów Wielkopolski leży w znacznej bliskości miejscowości D., która nadto w przeszłości wraz z Gorzowem znajdowała się w granicach jednego województwa. Przebieg granic administracyjnych województw, wobec braku jednoznacznego i wiążącego w tym zakresie stanowiska prawodawcy, nie jest kryterium w dostateczny sposób podważającym prawidłowość zaliczenia danych transakcji do rynku regionalnego. Jakiś obszar może stanowić region w rozumieniu przepisów regulujących wycenę nieruchomości ze względu na bliskie sąsiedztwo, związki ekonomiczne, spójność zagospodarowania, powiązania komunikacyjne i inne czynniki. Stanowisko Sądu I instancji, sprowadzające rozumienie rynku regionalnego do jednego kryterium, jakim jest położenie w granicach administracyjnych województwa, stanowi zbytnie uproszczenie, nadto pozbawia wprowadzony przez prawodawcę zwrot znaczeniowej elastyczności, co umniejsza funkcjonalność regulacji § 36 ust. 4 rozporządzenia, wskazującą wszak na preferencję dla ustalania wartości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomościami drogowymi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie rynku regionalnego za błędne, a zastosowane kryterium obszaru województwa za niedostateczne dla wykazania wadliwości operatu i nierzetelności dokonanej w nim wyceny. W tym zakresie zasadne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez pozbawione podstaw przyjęcie, że organy administracji wadliwie oceniły sporządzony operat i nie dostrzegły w nim wady związanej w niewłaściwym określeniem zakresu rynku regionalnego. Sąd I instancji zarzucił także organom administracji, że wadliwie oceniły miarodajność operatu, czym naruszyły przepisy postępowania administracyjnego dotyczące prowadzenia postępowania dowodowego i oceny materiału. Także i w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej zostały uznane za uprawnione. Niewątpliwie uzasadnienie wydanych decyzji zawiera ocenę dowodu w postaci operatu szacunkowego. Sąd I instancji uznał, że operat nie zawiera pełnego opisu cech nieruchomości podobnych, nie daje także odpowiedzi, czy tylko cechy przyjęte przez rzeczoznawców miały wpływ na cenę, a inne cechy (jak ukształtowanie terenu czy kształt działki) były indyferentne, nie wyjaśnili także wagi przypisanej poszczególnym cechom, w konsekwencji nie uprawdopodobnili zasadności przeprowadzonej oceny. Znajdujący się w aktach operat zawiera wykaz przyjętych do porównania transakcji. Działki w nim wymienione nie są bynajmniej anonimowe, wskazano ich lokalizację i powierzchnię. Dobór transakcji został wyjaśniony, rzeczoznawcy wskazali, że mała ilość transakcji działkami drogowymi była przyczyną zarówno poszerzenia badania na rynek regionalny, jak i objęcia nim dłuższego okresu. Ta okoliczność w dostateczny sposób uzasadnia przyjęcie transakcji zawartych w mniejszych miejscowościach niż miejsce położenia działki wycenianej. Natomiast czynnik lokalizacji został przez biegłych uwzględniony w dużym zakresie, nadano mu wagę aż 40%, przy czym lokalizacja korzystna, jaką przyjęto w przypadku działki wycenianej, oznacza położenie na terenie większych miast, w pobliżu głównych dróg. W ten sposób uwzględniono w operacie różnice między gruntami położonymi w miejscowościach o różnej wielkości. Nie jest natomiast jasne, z jakich powodów Sąd I instancji powziął wątpliwość co do tego, czy cechy przyjęte w operacie jako czynniki różnicujące, są miarodajne. Należy mieć wszak na względzie, że wycena dotyczyła działek przeznaczonych pod drogi publiczne, a do porównania przyjęto transakcje również działkami drogowymi. W tej sytuacji czynnik taki jak kształt działki niewątpliwie traci na znaczeniu, z reguły pod drogi są bowiem wykorzystywane tereny o ukształtowaniu typowym dla takich liniowych inwestycji, kształt działki drogowej jest zatem kształtowany w nawiązaniu do celu inwestycji i nie ma wpływu na jej wartość. Można przyjąć, że takie cechy jak ukształtowanie terenu i kształt działki przeznaczonej pod drogę z zasady mają indyferentne znaczenie i nie rzutują w zasadniczy sposób na cenę. Podnosząc taką wątpliwość Sąd I instancji nie wyjaśnił, z jakiego powodu pominięcie w operacie czynnika kształtu działki miałoby świadczyć o jego wadliwości, skoro cel wyceny i rodzaj nieruchomości przyjętych do porównania był jasno określony. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 209 p.p.s.a.