II SA/Rz 977/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Elżbieta Mazur-Selwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi E. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia -skargę oddala- W toku prowadzonego postępowania w sprawie samowolnej budowy przez E.P. obiektu budowlanego wraz z dobudowanym tarasem na działce nr [..] w [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] postanowieniem z dnia [..] lutego 2014 r. nr [..], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) zwana dalej w skrócie "P.b.", wstrzymał E.P. roboty budowlane przy budowie obiektu rekreacyjnego wraz z dobudowanym tarasem o wymiarach zewnętrznych 4,17 m x 8,99 m usytuowanego na części dzierżawionej przez niego działki nr [..] w [..]. Jednocześnie organ nakazał stronie trwale zabezpieczyć budowę przed dostępem osób postronnych oraz nałożył na niego obowiązek przedstawienia do dnia 30 kwietnia 2014 r. określonych dokumentów. Wymienione rozstrzygnięcie doręczono stronie w dniu 4 lutego 2014 r. i w swej treści zawierało ono pouczenie, że nie podlega zaskarżeniu. W dniu 7 kwietnia 2014 r. E.P. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł za pośrednictwem organu I instancji zażalenie na powyższe postanowienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Postanowieniem z dnia [..] maja 2014 r. nr [..],[..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..], na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej zwana: "k.p.a.", umorzył postępowanie dotyczące wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia (sprawa prowadzona pod sygn. akt II SA/Rz 977/14). Z kolei odrębnym postanowieniem z tego samego dnia i oznaczonym tym samym numerem, na podstawie art. 134 k.p.a. organ ten stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. W uzasadnieniu ww. postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie organu I instancji wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia, ponieważ brak ku temu wyraźnej podstawy prawnej. Stosownie do art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast w myśl art. 142 k.p.a., postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Wobec powyższego, postanowienie z dnia [..] lutego 2014 r. nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się E.P., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) art. 50 ust. 5 w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 48 ust. 2 i 3 P.b. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do braku oceny stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie przysługuje zażalenie, chociaż rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest uzależnione od ustalenia, czy w okolicznościach faktycznych sprawy postanowienie wydano w przypadku określonym w art. 48 ust. 2 P.b., czy też w przypadku określonym w art. 50 ust. 1 P.b., ponieważ w tym drugim zażalenie przysługuje, 2) art. 103 ust. 2 P.b poprzez jego niezastosowanie i nie prowadzenie postępowania w trybie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, 3) art. 7 Konstytucji RP, 4) art. 6 i 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia bez oceny prawidłowości podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji, a także prowadzenie postępowanie w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej, 5) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia nieodpowiadającego wymaganiom powołanych przepisów w zakresie ustaleń faktycznych i aktu subsumcji, 6) art. 103 k.p.a. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia niedopuszczalności zażalenia bez uprzedniej oceny stanu faktycznego sprawy i rozważenia, czy dotyczy on okoliczności określonych w art. 48 ust. 2 w zw. z art. 103 ust. 2 P.b., czy art. 50 ust. 1 tej ustawy . W odpowiedzi na skargę [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [..] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej zwana: "p.p.s.a.", z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w granicach wyznaczonych wyżej wskazanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis art. 134 k.p.a. w pierwszej kolejności obliguje organ II instancji do badania w pierwszej kolejności dopuszczalności zażalenia. Przepis ten nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności lub niedopuszczalności zażalenia, ale wynikają one z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. Dokonując oceny przesłanki podmiotowej ocenie podlega złożenie zażalenia przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje natomiast przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia aktu lub zażalenia w toku instancji. Z art. 141 k.p.a. wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia stronie służy zażalenia, gdy kodeks tak stanowi. Na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie musi wynikać z konkretnego przepisu prawa. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji działał na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. Przepisy prawne, będące podstawą prawną postanowienia organu I instancji nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia. Konsekwencją wyżej przywołanych przepisów Prawa budowlanego jest fakt, że każda forma zakwestionowania postanowienia, na które nie służyć zażalenie jest niedopuszczalna, a stwierdzenie tej okoliczności wypełnia przesłankę niedopuszczalności zażalenia z przyczyn przedmiotowych. Z naprowadzonych okoliczności wynika, że organ II instancji prawidłowo zastosował przepis art. 134 k.p.a. Sad zwraca uwagę na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której przyjęto, że zażalenie przysługuje tylko w razie, gdy tak stanowi przepis prawa. Jeżeli w wyniku zmiany przepisów prawa nie przyznano na czynność procesową zażalenia, wniesienia zażalenia jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. jest to podstawa do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W razie, gdy postępowanie zażaleniowe byłoby w toku, zmiana przepisów prawa wyłączająca prawo zażalenia daje podstawę do umorzenia tego postępowania (art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art 144 k.p.a.) - wyrok NSA z 9.05.2013 r. sygn. akt II OSK 2719/11; LEX nr 1343896. W powołanej tezie Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił dwa możliwe warianty dotyczące wniesienia zażalenia i określił dla nich rozstrzygnięcia: 1) gdy zgodnie z przepisem prawa nie przysługiwało wniesienia zażalenia, albo zmianie uległ przepis prawa w ten sposób, że odjął prawo do wniesienia zażalenia, ale przed wszczęciem postępowania; 2) zmiana przepisów prawa wyłączająca prawo wniesienia zażalenia nastąpiła wtoku postępowania. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy zawiera się w pkt 1, bowiem przepis prawa nie przewiduje wniesienia zażalenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego zastosowana przez organ I instancji podstawa pawana, a więc art. 48 P.b. wskazuje jednoznacznie kierunek działania organów nadzoru budowlanego. Skoro na postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. nie przysługuje zażalenie, to skarżący będzie mógł kwestionować je w odwołaniu od decyzji organu I instancji (art. 142 k.p.a.), w tym wybór procedury dla oceny legalności wzniesionego obiektu budowlanego. Sąd stwierdza też, że nie doszło do naruszenia przez organy art. 6, art. i art. 8 k.p.a. Organ II instancji prawidłowo zastosował art. 134 k.p.a., a postanowienie zawiera uzasadnienie, które spełnia kryteria określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organy obydwu instancji nie mogły naruszyć art. 50 i art. 51 P.b., gdyż wymienione przepisy nie stanowiły podstawy ich działania. Z tych przyczyn Sąd uznał, ze skarga nie jest uzasadniona i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.