II SA/Gl 714/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. w sprawie ze skarg G. S. i W. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi. Wnioskiem z dnia [...] r. G.S. U.L. oraz W. i M. Z. (dzieci Reginy Z.), następcy prawni byłych współwłaścicieli działki nr [...] położonej w G., gmina K., wystąpili do Starosty [...] o zwrot części tej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] stanowiącej aktualnie własność Gminy [...]. Nieruchomość nr[...], w skład której wchodziła wnioskowana do zwrotu działka nr [...] została wywłaszczona decyzją nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] r. z przeznaczeniem pod budowę szopy i garaży dla Kółka Rolniczego w G. Wywłaszczona nieruchomość, położona w obrębie [...], została podzielona na działki nr [...]. Dodać trzeba, że decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], działki nr [...] zostały zwrócone matce aktualnych wnioskodawców Reginie [...] (zmarłej [...] r.). Poza sporem jest, że działka nr [...] została zabudowana szopą pełniącą też funkcję garażu (dosł. "szopo-garażem"). Postępowanie w sprawie zwrotu działki nr [...] zostało zwieszone przez Starostę [...], bowiem G.S. wcześniejszym pismem z dnia [...] r. wystąpiła do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez Prezydium WRN w K.. Uruchomione tym pismem postępowanie nieważnościowe zakończyło się decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. i utrzymującą ją w mocy decyzją tego organu z dnia [...] r. nr [...]. Skarga na ostateczną decyzję Ministra Infrastruktury została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2112/10, a skargę kasacyjną od tego wyroku oddalił NSA wyrokiem z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1639/11. Po otrzymaniu odpisu wyroku NSA oraz zwrocie akt sprawy Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. podjął zawieszone postępowanie. Następnie pracownicy tego organu przeprowadzili w dniu [...] r. oględziny wnioskowanej do zwrotu działki nr [...]. W oględzinach tych udział wzięli G.S., M.Z. oraz P.S. (występujący w sprawie jako pełnomocnik W.Z.) oraz przedstawiciel Urzędu Miasta i Gminy w K.. Z protokołu oględzin wynika, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na wskazanej we wniosku działce, a jej teren jest nierówny, rozjeżdżony i częściowo utwardzony kamieniem rożnej wielkości. Do protokołu oględzin wpisano także, że na działce widać ślady opon, co dowodzi, iż jest ona użytkowana jako droga ogólnodostępna. Na działce nr [...] zlokalizowana została także jedna noga słupa, od którego biegnie napowietrzne przyłącze elektroenergetyczne. W toku postępowania Gmina K. przedłożyła Staroście uchwałę WRN w C. nr [...], z dnia [...]., w której załączniku (nr 23), drogę relacji G-M. zaliczono do kategorii dróg gminnych. Zgodnie z przedłożoną przez Gminę mapą zasadniczą, na którą nałożona została "nakładka ewidencyjna z wykreśloną granicą pasa drogi", działka nr [...] wchodzi w skład tej drogi gminnej, a w ewidencji gruntów przedmiotową działkę oznaczono symbolem "dr – droga". W planie zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta K., zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rady Miasta I Gminy K. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2008 r. nr 2, poz. 27), działka nr [...] znajduje się na terenie zaliczonym do drogi lokalnej [...] i drogi dojazdowej [...] i znajduje się w pasie drogowym ulicy [...]. W oparciu o te ustalenia Starosta [...] decyzją z dnia [...]., nr [...], odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości uznając, że na przeszkodzie jej zwrotu stoi przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych, który nieruchomości znajdujące się w pasach drogowych dróg publicznych wyłączył z powszechnego obrotu. Powołując się na postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt IV CSK 40/10 oraz wyrok NSA z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 640/10, organ ten stwierdził, że nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną stanowić może tylko własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, która w dacie orzekania w trym przedmiocie stała się częścią drogi publicznej. Odwołanie od tej decyzji wnieśli odrębnymi pismami G. S. i W.Z. domagając się zmiany tej decyzji i orzeczenia o zwrocie nieruchomości, bądź jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucili jej wydanie z naruszeniem szeregu przepisów k.p.a., w tym także zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a także z naruszeniem art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 10997 r. o gospodarce nieruchomościami ( j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej zwanej u.g.n.). Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] działając w trybie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wojewoda podzielił ustalenia Starosty [...] dotyczące posiadania przez wnioskodawców legitymacji uprawniającej ich do ubiegania się o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Zgodził się także ze stanowiskiem stron, że działka nr 2366/4 nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Odnosząc się do spornej kwestii, jaką stanowiło zakwalifikowanie przedmiotowej działki do części drogi gminnej Wojewoda uznał, że zgromadzone przez organ I instancji dowody nie pozwalają na akceptację stanowiska Starosty [...]. Podał, że rozpatrując wniesione odwołania wystąpił do organu I instancji o wyjaśnienie, na jakiej podstawie na przedłożonej przez Gminę mapie zasadniczej został wykreślony pas drogowy, w którego obrębie znalazła się przedmiotowa działka. W odpowiedzi na to wystąpienie Starosta podał, że w ewidencji gruntów działkę nr [...] zakwalifikowano jako drogę gminną w oparciu o wniosek Gminy K. Wniosek ten został złożony z powołaniem się na uchwałę WRN w C. z [...] r., w której drogę G-M. zaliczono do dróg gminnych aczkolwiek, jak przyznała sama Gmina, w uchwale tej nie określono przebiegu tej drogi, ani nie wskazano numerów działek. Odnosząc się do tej argumentacji Wojewoda uznał, że zakwalifikowanie określonej nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków do kategorii dróg publicznych nie stanowi dowodu w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., bowiem nie jest to dowód z dokumentu. Dowód taki może natomiast stanowić dokumentacja w oparciu, o którą dokonano takiego wpisu. Z dokumentacji dotyczącej wpisu użytku gruntowego działki nr [...] nie wynika natomiast, że była ona częścią drogi gminnej, ani nawet nie wynika, iż stanowiła użytek drogowy. Na tę okoliczność zwrócił uwagę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w protokole kontroli doraźnej z dnia [...] r. , która została przeprowadzona w Starostwie [...] W protokole tym stwierdzono, że wprowadzona w ewidencji gruntów i budynków zmiana rodzaju użytku gruntowego w odniesieniu do działki nr [...] nie została należycie udokumentowana. W ocenie Wojewody dla niniejszego postępowania pozbawione znaczenia były wreszcie zapisy obowiązującego planu miejscowego, bowiem art. 136 i art. 137 u.g.n. nakazują organom orzekającym o zwrocie nieruchomości kierowanie się faktycznym jej wykorzystaniem, a nie jej przeznaczeniem w planie. Wojewoda uznał także, że organ I instancji w toku postępowania nie ustalił czy wnioskowana do zwrotu działka stanowi część drogi czy część pasa drogowego w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, a w szczególności nie odniósł się do definicji drogi zawartej w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem organu tymczasem tylko część nieruchomości stanowiąca drogę publiczną nie podlegała zwrotowi, a zatem niewystarczającym było posługiwanie się przez Starostę pojęciem pasa drogowego. W konsekwencji Wojewoda podzielił zarzuty podniesione w odwołaniach, że sprawa została rozstrzygnięta z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego poprzez brak należytych ustaleń dotyczących zaliczenia nieruchomości wnioskowanej do zwrotu jako drogi publicznej. W jego przekonaniu błędne ustalenia faktyczne spowodowały zaś brak ustaleń dotyczących zaistnienia przesłanek zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Nie określono także wysokości podlegającego zwrotowi zwaloryzowanego odszkodowania. Za przedwczesne organ odwoławczy uznał w związku z tym zarzuty naruszenia przepisów art. 136 i art. 137 u.g.n., bowiem do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o te przepisy w ogóle nie doszło. Za gołosłowne organ uznał natomiast zarzuty naruszenia zasad ogólnych postępowania wynikających z art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a. Dwie odrębne, aczkolwiek jednakowo brzmiące skargi na opisaną decyzję Wojewody [...] wnieśli: G.S. reprezentowana przez adwokata M.D. oraz W.Z. także reprezentowany przez tego pełnomocnika. W skargach zarzucono wydanie zaskarżonej decyzji z obrazą art. 136 i art. 137 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie, a w związku z tym naruszenie także art. 138 § 1 pkt 2 i art. 15 k.p.a. także poprzez ich niezastosowanie. Zdaniem obojga skarżących Wojewoda [...] naruszył również art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, a także zasady ogólne postępowania wskazane w art. 6, art. 7, art. 9, art. 11 i art. 12 k.p.a. W oparciu o te zarzuty skarżący domagali się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skarg G.S. i W.Z. zgodzili się ze stanowiskiem Wojewody, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia procedury administracyjnej, jednakowoż w ich przekonaniu brak było podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zdaniem skarżących dla rozstrzygnięcia sprawy nie było w szczególności konieczne przeprowadzenie przez organ odwoławczy wnioskowanego przez nich dowodu z opinii biegłego celem wykazania, że nawierzchnia działki nr [...] nie odpowiada wymaganiom przewidzianym dla drogi. Zebrane w toku postepowania dowody były bowiem wystarczające dla rozstrzygnięcia tej kwestii, a opinia biegłego nie mogła służyć ustaleniu stanu prawnego. Zdaniem skarżących za przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście [...] nie przemawiała też okoliczność braku ustalenia wysokości zrewaloryzowanego odszkodowania, które winno podlegać zwrotowi. Wojewoda pominął bowiem fakt, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie zostało odebrane przez uprawnionych i pozostaje w dyspozycji Skarbu Państwa. O faktach tych strony informowały organ w odrębnych postępowaniach, a zatem powinien być on tego świadomy "z urzędu". W oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący stwierdzili, że z art. 21 i art. 64 Konstytucji R.P. należy wyprowadzić wniosek, iż ochrona prawa własności nie sprowadza się tylko do zwrotu właścicielowi jego nieruchomości w przypadku jej niewykorzystania na cel wywłaszczenia, ale także na braku kierowania do niego roszczeń o zwrot niewypłaconych odszkodowań. W ocenie skarżących w świetle ustalonych przez organ I instancji okoliczności Wojewoda [...] był uprawniony do oceny przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 u.g.n. czego zaniechał uznając, że postępowanie wymaga uzupełnienia w znacznej części. Tym samym skarżący zgodzili się jedynie z uchyleniem przez Wojewodę w całości decyzji organu I instancji natomiast nie zgodzili się z przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzja Starosty [...] dotknięta była bowiem w ich przekonaniu jedynie błędami natury prawnej. Niewielkie zaś braki postępowania wyjaśniającego można było z powodzeniem uzupełnić w oparciu o art. 136 k.p.a. Brak wywiązania się z tego obowiązku i zaniechanie wydania decyzji reformatoryjnej dowodzi zatem – zdaniem skarżących - naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na poparcie tych twierdzeń zamieścili w uzasadnieniu swoich skarg obszerne rozważania dotyczące rodzajów decyzji wydawanych w postępowaniu odwoławczym, w tym wyjątkowego charakteru decyzji kasacyjnych wydawanych w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W końcowej części skargi zarówno G.S. i W.Z. omówili ogólne zasady postępowania administracyjnego wskazane w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12 k.p.a. W odpowiedzi na skargi organ II instancji wniósł o ich oddalenie podtrzymując w całej rozciągłości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. organ ten podkreślił, że nie miał uprawnień do samodzielnego rozstrzygania, jeżeli organ I instancji faktycznie nie rozpoznał istoty sprawy. W piśmie procesowym z dnia [...] roku G.S. w uzupełnieniu skargi wniesionej przez jej pełnomocnika (tylko w tym zakresie wypowiedziała pełnomocnictwo) przesłała dokumenty uzupełniające, a to: pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M.(bez daty ) skierowane do jej matki R.Z. informujące o złożeniu ustalonej kwoty odszkodowania do depozytu sądowego oraz pismo Prezesa Kółka Rolniczego z [...] r. w którym poinformował on Starostwo Powiatowe w M. o wysokości przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną działkę o pow. [...] i o przejściu tej kwoty na własność Skarbu Państwa z uwagi na nieprzedłużenie przez spadkobierców zmarłego w [...] roku W.C. postanowienia o nabyciu spadku (postanowienie takie wydał dopiero Sąd Rejonowy W. w dniu [...] r., [...]). W piśmie tym skarżąca przekazała także kopię [...] z dnia [...] r. odmawiająca uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji tego organu z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm. - zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w wyżej określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami nakazującymi sądowi jej wzruszenie. Przechodząc do szczegółowych rozważań prawnych należy wskazać, że stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 102,poz. 651 ze zm. ) – dalej zwanej u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodzić się z Wojewodą [...], że organ I instancji nie prowadził postępowania zmierzającego do ustalenia czy wystąpiły w sprawie wszystkie przesłanki wskazane w przytoczonym przepisie nakazujące zwrot wywłaszczonej działki nr [...]. W prowadzonym postępowaniu Starosta [...] praktycznie ograniczył się do ustalenia trzech przesłanek umożliwiających zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organ ten stwierdził bowiem, że o zwrot przedmiotowej działki wystąpili wszyscy aktualni spadkobiercy W.C., a zatem wniosek ten pochodził od osób wymienionych w art. 136 ust. 3 u.g.n. Ustalił także, że wskazana we wniosku nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa oraz aktualnie stanowi własność Gminy K. Starosta orzekający w kontrolowanej sprawie nie poczynił jednakowoż praktycznie żadnych ustaleń dotyczących zbędności przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu art. 137 u.g.n. Zgodnie zaś z ust. 1 tego artykułu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Tym samym organ orzekający w przedmiocie roszczenia o zwrot wywłaszczonej w 1965 roku nieruchomości miał obowiązek ustalenia czy cel, na który została ona wywłaszczona został zrealizowany. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że po realizacji celu wywłaszczona nieruchomość mogła zostać wykorzystana do innych celów. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11 ( OTK-A 2012 nr 11, poz. 135) , przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle natomiast art. 137 ust. 2 u.g.n. jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Mając na uwadze ten ostatni przepis dostrzec należy, że obowiązkiem starosty orzekającego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest także wyjaśnienie wszelkich wątpliwości dotyczących zbędności także części wywłaszczonej nieruchomości. Analizując z tego punktu widzenia dowody zebrane w kontrolowanej sprawie przez Starostę [...] wskazać trzeba, że ograniczył się on tylko do przeprowadzenia dowodu z oględzin działki nr [...] oraz analizy przedłożonej przez Gminę [...] dokumentacji mającej dowodzić, że działka ta została zajęta pod drogę gminną relacji G.-M. Stanowisko takie należałoby zaakceptować, gdyby dowody wskazujące na zajęcie w całości tej działki pod drogę publiczną były bezsporne. Zgodzić należy się bowiem z organem I instancji, że nieruchomości zajęte pod drogi publiczne zostały wyłączone z powszechnego obrotu prawnego bowiem mogą one stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Wniosek taki wyprowadzić trzeba zaś przede wszystkim z przepisu art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U z 2007 r. Nr 19 , poz. 116 ze zm.), zgodnie z którym drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Skład orzekający Sądu podzielił jednakowoż w całej rozciągłości stanowisko Wojewody [...], że przedłożone przez Gminę K. dowody mające wykazać działka nr [...] została zajęta pod drogę gminną okazały się co najmniej niewystarczające. W szczególności zgodzić się przyjdzie z organem odwoławczym, że wpis w ewidencji gruntów, z którego wynika, że działka ta stanowi użytek drogowy nie mógł stanowić dowodu w rozumieniu art. 76 k.p.a. Trafnie dostrzegł bowiem Wojewoda, że takie określenie użytku gruntowego w odniesieniu do działki nr [...] zostało wprowadzone do ewidencji gruntów i budynków na wniosek Gminy [...], który nie został dostatecznie uzasadniony. Zaakceptować także przyjdzie stanowisko, że w tej sytuacji naniesiona na mapę zasadniczą tzw. nakładka ewidencyjna z wykreśloną granicą pasa drogowego nie ma żadnej wartości dowodowej. Dowodu takiego nie może wreszcie stanowić przeznaczenie działki nr [...] w obowiązującym planie miejscowym. Nawiasem mówiąc przeznaczenie tej działki w planie miejscowym nie pokrywa się z danymi w ewidencji gruntów i budynków. Bezzasadne przyjęcie, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną spowodowało w konsekwencji - na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewoda - zaniechanie przez organ I instancji zebrania dowodów pozwalających na ustalenie kwestii dotyczących zbędności tej nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n. Z treści protokołu oględzin przeprowadzonych przez pracowników organu I instancji w dniu 29 kwietnia 2013 r. wynika bowiem, że w oparciu o ten dowód w sposób niezbity ustalono tylko, iż cel wywłaszczenia, jakim była budowa szopy i garaży dla Kółka Rolniczego w G. został zrealizowany na części wywłaszczonej nieruchomości, która została oznaczona w ewidencji gruntów i budynków, jako działka [...]. Na działce tej wybudowano bowiem "szopogaraż". Mając na uwadze treść przedmiotowego protokołu zbyt daleko idącym wydaje się jednakowoż stwierdzenie zamieszczone w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że "na nieruchomości nr [...], obręb G.-M. nie został zrealizowany cel wywłaszczenia – budowa szopy i garaży dla Kółka Rolniczego w G.". Wskazać trzeba, że z dokumentacji zdjęciowej sporządzonej w trakcie tych oględzin, ani akt sprawy nie wynika, jak poprowadzony został dojazd do wybudowanego "szopogarażu", sporne były także ustalenia dotyczące sposobu zasilania tego obiektu w energię elektryczną. Wreszcie wskazać przyjdzie, że biorący udział w oględzinach wnioskodawcy kwestionowali okazane im granice przedmiotowej nieruchomości. W opisanej sytuacji Wojewoda [...] zasadnie uznał, że sprawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wymagała uchylenia w całości decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem orzeczenie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym za chybione należało uznać zarzuty skarg dotyczące wydania decyzji organu II instancji z naruszeniem dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżących należało także uznać, że trafnie Wojewoda stwierdził, iż wydanie przez niego decyzji reformatoryjnej orzekającej o zwrocie przedmiotowej nieruchomości następcom prawnym jej poprzednich właścicieli naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 k.p.a. W tym stanie rzeczy nie można podzielić także zarzutów skarżących dotyczących naruszenia przez organ II instancji szeregu innych zasad ogólnych postępowania administracyjnego czy art. 107 k.p.a. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało oddalić skargi G.S. i M.Z. na podstawie art. 151 p.p.s.a.