I OSK 157/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 598/14 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 598/14 oddalił skargę P. P. (wskazywany dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy K.decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku P. P., zatwierdził projekt podziału dz. nr [...] o pow. 1,3354 ha położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb [...], stanowiącej własność wnioskodawcy, na 19 działek, pod warunkiem zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla dz. nr nr: [...] przez działkę nr [...], natomiast do dz. nr nr: [...] przez działkę nr [...] oraz [...]. Wójt Gminy K. decyzją z [...] września 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 98a ust. 1 oraz art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", ustalił skarżącemu opłatę adiacencką w wysokości 362.881,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego podziałem. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] stycznia 2013 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na skutek skargi P. P., wyrokiem z 15 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 221/13, uchylił ww. decyzje z [...] września 2012 r. i [...] stycznia 2013 r. uznając, że wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." W ocenie Sądu organy nie dowiodły, że doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku jej podziału. Sąd zakwestionował prawidłowość wykorzystanego w sprawie operatu szacunkowego, zaznaczając, m.in. że nieprawidłowym było przyjęcie dwóch różnych metod wyceny, tzn. innej metody wyceny nieruchomości przed podziałem i innej po podziale. Zdaniem Sądu, z uwagi na przejrzystości i czytelność głównego dowodu w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej, rzeczoznawca winien stosować jedną metodę. Dopiero brak wystarczającej liczby transakcji pozwala na zastosowanie dwóch różnych metod. Wątpliwości Sądu wzbudziło również ustalenie wartości dz. nr [...] przeznaczonej pod drogę wewnętrzną, bowiem cena takich nieruchomości jest z reguły niższa od cen nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Przeznaczenie zatem działki pod drogę wewnętrzną spowoduje zmniejszenie jej wartości w stosunku do pierwotnego przeznaczenia. Sąd zakwestionował także przyjęcie przez rzeczoznawcę do porównania transakcji nieruchomością położoną w miejscowości R., której nie można uznać za nieruchomość podobną do będącej przedmiotem wyceny. Jak wskazał Sąd, dokonując wyceny nieruchomości po podziale, rzeczoznawca winien również uwzględnić fakt zlokalizowania na działkach słupów energetycznych i przebieg linii energetycznej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy K. decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...] ustalił P. P. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wysokości 46.592,10 zł. Organ wskazał, że Rada Gminy K. uchwałą nr [...] z [...] lutego 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2005 r. Nr 48, poz. 1513) określiła stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału w wysokości 30% kwoty wzrostu tej wartości. Jak wynika z akt sprawy dz. nr [...] podzielona została na 19 działek, z których 18 przeznaczonych było w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę jednorodzinną z usługami, zaś jedna o pow. 2507m², stanowi drogę wewnętrzną. Organ wyjaśnił dalej, że rzeczoznawca określił wartość gruntu przed i po podziale. Dokonana przez niego analiza w pierwszej kolejności dotyczyła nieruchomości złożonej z jednej działki o pow. 1.3354 m², a następnie kompleksu działek gruntu o tym samym areale łącznym oraz normatywnych powierzchniach: 602 m², 605 m², 605 m², 602 m², 604 m², 602 m², 602 m², 604 m², 602 m², 602 m², 601 m², 603 m² 603 m², 601 m², 601 m², 602 m², 603 m², 603 m² i 2507 m². W tej sytuacji biegły odrębnie przeanalizował lokalny rynek nieruchomości składający się z jednej działki lub kilku tworzących łączność gospodarczą, nie nadających się do samodzielnego funkcjonowania i osobno rynek nieruchomości składający się z kilku działek, mogących funkcjonować samodzielnie. Rzeczoznawca ustalił, że transakcje gruntami o funkcji mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej na terenie gminy K. występują w gminie umiarkowanie często i kształtują się na zrównoważonym poziomie. Z kolei grunty o powierzchniach większych są rzadszym przedmiotem obrotu z uwagi na ich specyfikę. Dla potrzeb analizy, biegły ustalił, że zasięg rynku obejmować będzie teren powiatu poznańskiego, lokalizacje położone w bezpośredniej bliskości miasta Poznania i dobrej dostępności komunikacyjnej. W wyniku dokonanej analizy transakcji gruntami mieszkaniowymi składającymi się z jednolitego pola inwestycyjnego rzeczoznawca ustalił, że jednostkowa cena minimalna nieruchomości podobnej wyniosła 104,70 zł/m², a maksymalna 256,00 zł/m². Następnie rzeczoznawca dokonał analizy cech nieruchomości, które w sposób zasadniczy wpływają na ich ceny, a co za tym idzie na wartość rynkową. Biegły określił próbę transakcji dla gruntów mieszkaniowych składających się z jednolitego pola inwestycyjnego składających się z kilku do kilkudziesięciu działek. Transakcje dotyczyły terenów już podzielonych na mniejsze działki budowlane, sprzedawane łącznie pod większe inwestycje lub powiększenie terenu indywidualnej zabudowy. Jednostkowa cena minimalna nieruchomości podobnej wyniosła 122,34 zł/m², a maksymalna 259,00 zł/m². Organ podał dalej, że rzeczoznawca na podstawie zebranych danych oszacował wartość nieruchomości przed podziałem na 2.397.711 zł, tj. 179 zł/m² oraz po podziale na 2.553.018 zł, tj. 191,18 zł/m². Zdaniem organu w wyniku podziału nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości o 155.307,00 zł, wobec czego należało ustalić opłatę adiacencką w wysokości 46.592,00 zł, tj. 30% wzrostu wartości nieruchomości. Organ zaznaczył również, że rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości po jej podziale, zwrócił uwagę na fakt, że skutkiem podziału nie jest zmiana kształtu i wielkości dzielonej nieruchomości, stąd do porównania przyjął nieruchomości złożone z kompleksu działek budowlanych łącznie z drogami wewnętrznymi, które stanowią nierozerwalną część kompleksów działek. Biegły wziął ponadto pod uwagę wszelkie ograniczenia występujące na nieruchomości, na które wskazał Sąd w wyroku z 15 maja 2013 r. Właściwie ustalił daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, opisał jej stan prawny i faktyczny, określił przeznaczenie ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dokonał wyczerpującej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości. Rzeczoznawca zastosował również, zgodnie z zaleceniami Sądu, jednolitą metodę szacowania dla gruntu przed i po podziale. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] kwietnia 2014 r. utrzymało powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że w sprawie zaistniały przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, bowiem pozytywnie rozpatrzono wniosek o podział nieruchomości, w następstwie podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości, a w czasie gdy decyzja o podziale stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki opłaty adiacenckiej. Wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką nastąpiło ponadto w terminie 3 lat od momentu uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział. W ocenie organu rzeczoznawca mógł oszacować wartość nieruchomości jedną metodą porównawczą, gdyż znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Prawidłowo określił również rynek lokalny, jako nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, aktywizację gospodarczą i drogę z terenu gminy K. Właściwie określił wartość nieruchomości metodą porównywania parami. Prawidłowo porównał nieruchomość wycenianą z nieruchomościami podobnymi, a operat zawiera materiał dowodowy pozwalający uznać, że rzeczoznawca wziął pod uwagę różnice wynikające z cech poszczególnych nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. W ocenie organu, w tej sytuacji chybiony jest zarzut, że operat szacunkowy jest nierzetelny oraz że organ pierwszej instancji nie dokonał oceny materiału dowodowego. Kolegium wskazało dalej, że operat przedstawia tabele wraz z wycenianymi nieruchomościami przed i po podziale oraz nieruchomości, które biegły wziął do porównania. Rzeczoznawca przedstawił ponadto procentowe wagi cech, co stanowi dowód, że operat jest spójny i przedstawia obliczenia oparte na obiektywnych przesłankach. Organ nie znalazł w tej sytuacji podstaw do wystąpienia o opinię organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych dotyczącą przedmiotowego operatu szacunkowego i wskazał, że skoro skarżący wycenę tę kwestionuje, sam mógł skorzystać z takiej możliwości. W ocenie Kolegium biegły, zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n., dokonał również wyboru nieruchomości podobnych. Ponadto po wniesieniu odwołania, rzeczoznawca w piśmie z [...] marca 2014 r. odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Kolegium za niezasadny uznało także zarzut naruszenia art. 98a ust. 1 u.g.n., skoro postępowanie wykazało wzrost wartości nieruchomości, a operat jest prawidłowo sporządzony. Błędne w ocenie organu jest stanowisko skarżącego w zakresie naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", bowiem zadaniem rzeczoznawcy była wycena nieruchomości, a nie działek gruntu. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia § 56 ust. 4 rozporządzenia, bowiem przepis ten nie określa, że do operatu należy załączyć metodykę ustalania procentowej wartości poszczególnych cech wartościujących. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji uwzględnił ponadto wszystkie wytyczne Sądu zawarte w wyroku z 15 maja 2013 r. Odnosząc się następnie do zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy zakazują wyceny poszczególnych działek, a operat szacunkowy przedstawiony przez innego rzeczoznawcę nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu wykorzystanego w sprawie. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że opłata adiacencka ustalona została w prawidłowej wysokości. W skardze na powyższą decyzję skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając im naruszenie: - art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań do dalszego postępowania zawartych w wyroku z 15 maja 2013 r., poprzez odstąpienie od dokonania odrębnej wyceny dz. nr [...] stanowiącej niespełna 19% całej powierzchni nieruchomości, zajętej pod drogę wewnętrzną, co skutkuje nieuzasadnionym zawyżeniem wartości nieruchomości, nieuwzględnienie zlokalizowania na dz. nr [...] i [...],[...] słupów energetycznych oraz przebiegu linii napowietrznej, która to okoliczność powinna skutkować obniżeniem wartości każdej z ww. działek, odstąpienie od uzasadnienia przyczyn, dla których na potrzeby szacowania wartości nieruchomości po jej podziale nie uwzględniono w pierwszej kolejności transakcji, których przedmiotem były nieruchomości usytuowane na obszarze tej samej miejscowości oraz nieuwzględnienie indywidualnych cech nowopowstałych działek przy szacowaniu łącznej wartości gruntu po podziale; - art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej; - § 4 pkt 1 rozporządzenia poprzez brak określenia cech nieruchomości podobnych, których transakcje posłużyły do ustalenia ceny wartości nieruchomości po jej podziale, nieuwzględnienie indywidualnych cech nowopowstałych działek przy szacowaniu wartości nieruchomości po dokonaniu jej podziału, odstąpienie od uzasadnienia przyczyn, dla których przy szacowaniu wartości nieruchomości po jej podziale nie uwzględniono w pierwszej kolejności transakcji, których przedmiotem były nieruchomości usytuowane w obszarze tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana, nieuwzględnienie zlokalizowania na dz. nr nr: [...],[...] i [...] słupów energetycznych oraz przebiegu linii napowietrznej, nieuwzględnienie ograniczenia dostępu dz. nr nr: [...],[...] i [...] do drogi publicznej, który odbywa się na zasadzie służebności przez nieruchomość sąsiednią, co powinno skutkować obniżeniem wartości tych działek w stosunku do pozostałych nowoutworzonych działek posiadających nieograniczony dostęp do drogi publicznej; - § 36 ust. 6 w zw. z § 1 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 165 poz. 985) poprzez jego niezastosowanie i odstąpienie od dokonania odrębnej wyceny dz. nr [...]; - art. 98a ust. 1 u.g.n. w zw. z § 56 ust. 4 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu wzrostu wartości dz. nr [...] wskutek jej podziału, w oparciu o treść operatu szacunkowego, który nie zawiera dokumentacji stanowiącej materiał źródłowy służący do jego opracowania; - art. 151 ust. 1 u.g.n. polegające na odstąpieniu przez organ od ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, która to wartość stanowi najbardziej prawdopodobną jej cenę, poprzez brak uwzględnienia drogowego charakteru działki wydzielonej pod drogę wewnętrzną przy ustaleniu wartości nieruchomości dzielonej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Sąd wskazał, że kwestią sporną w sprawie jest okoliczność wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, jak również zastosowanie się przez organy orzekające w sprawie do oceny prawnej i wskazań do dalszego postępowania zawartych w wyroku z 15 maja 2013 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji, rzeczoznawca majątkowy w nowym operacie szacunkowym, a w konsekwencji i organy administracji publicznej uznając ten operat za dowód w sprawie, nie naruszyły art. 153 P.p.s.a. Choć w wyroku z 15 maja 2013 r. Sąd zakwestionował okoliczność nieuwzględnienia przez biegłego drogowego przeznaczenia jednej z działek oraz urządzeń infrastruktury znajdujących się na innych działkach, to z uzasadnienia tego wyroku nie wynika, żeby rzeczoznawca obowiązany był oszacować wartość nieruchomości dla poszczególnych działek gruntu. Zdaniem Sądu kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii, co powinno być przedmiotem wyceny przez rzeczoznawcę, ma rozróżnienie użytego przez ustawodawcę w art. 98a ust. 1 u.g.n. określenia "nieruchomość" od określenia "działki gruntu". W przepisie tym ustawodawca wskazuje bowiem, że wycena obejmuje wartość nieruchomości przed i po podziale. Definiując w art. 4 pkt 6 u.g.n. "wycenę nieruchomości" ustawodawca wskazał, że jest to postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości. Tak samo w art. 153 ust. 1 u.g.n. wskazując, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, ustawodawca posługuje się pojęciem nieruchomości. Definicja "nieruchomości gruntowej" zawarta została z kolei w art. 4 pkt 1 u.g.n. i należy przez nią rozumieć grunt z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Działką gruntu, zgodnie z art. 4 pkt 3 u.g.n., jest natomiast niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej, stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Zdaniem Sądu, określenie nieruchomość używane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, należy rozumieć tak, jak definiuje to art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c." Nieruchomość gruntowa w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami obejmuje, tak samo jak nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 K.c., grunt wraz z częściami składowymi. Obie definicje różnią się od siebie tym, że definicja zawarta w Kodeksie cywilnym wprost wskazuje na to, że jedna nieruchomość może składać się z więcej niż jednej działki gruntu, natomiast definicja umieszczona w ustawie o gospodarce nieruchomościami wskazuje jedynie, że w skład nieruchomości gruntowej wchodzi jakiś grunt. Skoro jednak w art. 4 pkt 3 u.g.n. zdefiniowano określenie działki gruntu, to należy przyjąć, że także nieruchomość gruntowa zdefiniowana w art. 4 pkt 1 u.g.n. może składać się z wielu działek gruntu. Sąd przywołał również stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z 17 kwietnia 2009 r. sygn. akt III CZP 9/09, zgodnie z którym nadanie działkom odrębnych numerów geodezyjnych nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, jeżeli bowiem działki objęte są jedną księgą wieczystą to bez względu na sposób rozumienia pojęcia nieruchomości składają się one na jedną nieruchomość. W tej sytuacji Sąd uznał, że przedmiotem wyceny, zarówno przed i po podziale, winna być tylko i wyłącznie nieruchomość zapisana w księdze wieczystej. Wycenie takiej podlega nie działka, czy działki a nieruchomość - jako całość. W obu przypadkach szacunek winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową. Sąd podał, że w niniejszej sprawie przedmiotem wyceny przed podziałem nieruchomości była dz. nr [...] podzielona na 19 mniejszych działek. Fakt podziału nieruchomości nie powoduje jednak, tak jak twierdzi skarżący, aby przedmiotem wyceny miał być poszczególne działki, bowiem ustawodawca wskazałby na tę okoliczność jednoznacznie w przepisie. W tej sytuacji rzeczoznawca majątkowy prawidłowo przedmiotem wyceny uczynił całą nieruchomość gruntową, niezależnie od okoliczności późniejszego jej podziału. Tak sporządzony operat nie jest też, w ocenie Sądu, sprzeczny z wytycznymi zawartymi w wyroku z 15 maja 2013 r., bowiem Sąd w wyroku tym nie wskazał, że przedmiotem wyceny winna być każda z działek z osobna, a jedynie zakwestionował nieuwzględnienie w operacie szacunkowym odrębnych cech charakterystycznych dla dz. nr [...] przeznaczonej pod drogę wewnętrzną oraz dz. nr nr [...],[...] i [...] w związku ze znajdującymi się na nich słupami energetycznymi oraz przebiegiem linii energetycznej. Zdaniem Sądu nie można również zarzucić rzeczoznawcy, że nie wziął pod uwagę okoliczności, że dz. nr [...] przeznaczona została pod drogę wewnętrzną. W sytuacji bowiem, gdy przedmiotem wyceny była nieruchomość rozumiana jako pole inwestycyjne podzielone na działki gruntu, nie jest uprawnione stanowisko skarżącego, by niezbędnym było dokonanie odrębnej wyceny dla działki przeznaczonej na drogę wewnętrzną. Biegły w przygotowanym operacie uwzględnił fakt, że działka ta została przeznaczona pod drogę wewnętrzną (str. 8 operatu). Wziął również pod uwagę fakt, że po dokonaniu podziału nieruchomości, napowietrzna linia średniego napięcia przebiegała nad terenem dz. nr nr: [...],[...] i [...] wraz z lokalizacją słupów ją wspierających na tych działkach. Wskazał też, że przebieg linii energetycznej wpływa na brak możliwości zabudowy dz. nr [...] oraz nr [...] oraz ogranicza taką możliwość na dz. nr [...] (str. 10 operatu). Okoliczności te niewątpliwie miały wpływ na wartość nieruchomości z uwagi na uwzględnienie przez rzeczoznawcę wśród cech wartościujących możliwości zagospodarowania terenu (str. 17 operatu). Wbrew twierdzeniem skarżącego rzeczoznawca uwzględnił powyższe okoliczności szacując wartość nieruchomości. Zdaniem Sądu, nie można było również uwzględnić zarzutu w zakresie niewłaściwego doboru przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych. Choć bowiem w wyroku z 15 maja 2013 r. Sąd wskazał, że dokonując wyceny biegły winien w pierwszej kolejności sięgnąć po transakcje z tej samej miejscowości, to wskazał również, że w przypadku braku lub jakiejś z cech wykluczających sięgnąć winien po transakcje nieruchomościami znajdującymi się w innych miejscowościach. Biegły na stronach 14-18 operatu w sposób kompletny przedstawił cechy, którymi kierował się dokonując analizy oraz konkretne parametry wskazanych nieruchomości. Z kolei kryterium położenia nieruchomości nie jest decydujące przy doborze nieruchomości do szacowania ich wartości. W sytuacji, w której rzeczoznawca uznał, że nieruchomości z miejscowości K. nie spełniają wynikającego z art. 4 pkt 16 u.g.n. kryterium podobieństwa, prawidłowo wybrał nieruchomości położone w innych miejscowościach. Wobec powyższego za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 153 P.p.s.a., art. 98a ust. 1 u.g.n. i § 4 ust. 1 rozporządzenia. Sąd nie uwzględnił również zarzutu naruszenia § 36 ust. 6 rozporządzenia i art. 151 u.g.n., poprzez odstąpienie od dokonania odrębnej wyceny dz. nr [...], bowiem przedmiotem wyceny była cała nieruchomość podlegająca podziałowi. Biegły przy wycenie uwzględnił przy tym specyfikę ww. działki. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki do ustalenia skarżącemu opłaty adiacenckiej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. P., reprezentowany przez radcę prawnego H. S., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania za pierwszą i drugą instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 153 P.p.s.a. poprzez naruszenie zasady związania Sądu wytycznym wskazanymi w wyroku z 15 maja 2013 r. w zakresie: a) zaniechania przeprowadzenia wnikliwej oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału, stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, b) odstąpienia od dokonania swobodnej oceny dowodów przy ocenie operatu szacunkowego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., c) zaniechania poddania ocenie niezamieszczenia w operacie szacunkowym uzasadnienia właściwego doboru nieruchomości przeznaczonych dla celów porównawczych przy wycenie wartości nieruchomości po podziale i ustalenia istotnych cech różniących te nieruchomości, d) zaniechania poddania ocenie prawidłowości doboru materiału porównawczego w zakresie rynkowych cen nieruchomości, zastosowania współczynników korygujących oraz uwzględnionych w ocenie cech indywidualnych porównywanych nieruchomości przy szacowaniu wartości nieruchomości po podziale, e) zaniechania uwzględnienia w wycenie nieruchomości po podziale przeznaczenia dz. nr [...] pod drogę wewnętrzną i pominięcie tej okoliczności przy szacowaniu wartości nieruchomości po podziale, f) zaniechania uwzględnienia w wycenie ograniczeń użytkowania dz. nr nr: [...],[...] i [...] i pominięcie tej okoliczności przy szacowaniu wartości nieruchomości po podziale. 2) art. 1 § 1 i 2 "u.p.p.s.a." w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 84 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie nierzetelnie opracowanego operatu szacunkowego, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do jej uchylenia; 3) art. 151 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustaleń i dowodów, które mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi, wobec całkowicie dowolnego ustalenia, że doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości wskutek jej podziału, które to wnioski Sąd wyprowadził na podstawie operatu szacunkowego, którego treść rodzi uzasadnione zastrzeżenia, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, mimo braku podstaw, w szczególności z uwagi na wadliwość opracowanego operatu szacunkowego, w oparciu o treść którego przedmiotowa decyzja została wydana. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na: a) nieprawidłowym ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału, b) przyjęciu, że w związku z podziałem nieruchomości doszło do wzrostu jej wartości, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie upoważnia do zajęcia tego rodzaju stanowiska, c) pominięcia przy szacowaniu wartości nieruchomości po podziale stanu nieruchomości na dzień, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna, w szczególności braku uwzględnienia ograniczenia użytkowania powierzchni nieruchomości poprzez ograniczenie możliwości zagospodarowania dz. nr nr: [...],[...],[...] oraz dz. nr [...]; 2) art. 153 ust. 1 u.g.n. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że nieruchomości wskazane w tabeli B operatu szacunkowego są nieruchomościami podobnymi w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny; 3) art. 155 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, polegające na odstąpieniu od analizy operatu szacunkowego wykonanego przez A. S. w celu ustalenia, czy na potrzeby doboru nieruchomości podobnych dla wyceny wartości nieruchomości skarżącego po jej podziale wykorzystano dane, o których mowa treści ww. przepisu. 4) § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przy szacowaniu wartości nieruchomości po podziale nie uwzględniono indywidualnych cech wpływających na wartość nowopowstałych działek; 5) § 56 ust. 4 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że do operatu szacunkowego nie załączono istotnych dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzeniu, tj. dokumentacji określającej metodykę ustalania procentowej wartości poszczególnych cech wartościujących. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do kwestionowania operatu szacunkowego i oceny tego dowodu dokonanej przez organy administracyjne i przyjętej przez Sąd Wojewódzki, a co za tym idzie do kwestionowania wzrostu wartości nieruchomości dz. nr [...] o pow. 1,3354 ha położonej w K. na skutek jej podziału i ustalenia z tego tytułu opłaty adiacenckiej. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a., bowiem rozpoznając sprawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości stanowiącej dz. nr [...] o pow. 1,3354 ha położonej w K. organy administracyjne i Sąd pierwszej instancji związane były oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z 15 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 221/13. W wyroku tym Sąd zakwestionował przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego sposób szacowania wartości nieruchomości i wyraził pogląd, że dla czytelności i przejrzystości głównego dowodu w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej, biegły winien stosować jedną metodę. Sąd zakwestionował również sposób określenia wartości dz. nr [...] przeznaczonej pod drogę wewnętrzną. Wątpliwości wzbudziła też kwestia nieuwzględnienia przy wycenie nieruchomości faktu zlokalizowania na dz. nr nr: [...] i [...] słupów energetycznych oraz przebiegu napowietrznej linii energetycznej przez te działki i częściowo przez dz. nr [...]. Podkreślić przy tym należy, że zarzucając naruszenie art. 153 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie nie kwestionuje tego, że rzeczoznawca majątkowy dokonując oszacowania nieruchomości w celu ustalenia wzrostu jej wartości po podziale traktował ją jako jednolite pole inwestycyjne, nie uwzględniając cech poszczególnych działek gruntu wydzielonych z dz. nr [...]. Nie domagał się tym samym oszacowania każdej działki z osobna (s. 6 skargi kasacyjnej). Już samo to założenie powoduje, że nie można nie uwzględniać tego, że związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z 15 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 221/13 nie może być odczytywane dosłownie, tj. tak, jak gdyby wydzielone w wyniku podziału działki były szacowane każda z osobna. Z operatu szacunkowego, będącego podstawą do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości zgodnie z art. 98a u.g.n., wynika, że rzeczoznawca majątkowy wziął pod uwagę odrębne cechy charakterystyczne dla działki nr [...] przeznaczonej pod drogę wewnętrzną oraz działek nr nr: [...],[...] i [...] w związku ze znajdującymi się na nich słupami energetycznymi oraz przebiegiem linii energetycznej. Opisując stan nieruchomości na datę wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości rzeczoznawca wskazał, że nad frontową częścią nieruchomości przebiegała napowietrzna linia energetyczna średniego napięcia wraz z lokalizacją dwóch słupów ją wspierających. W opisie nieruchomości na datę uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział wskazał zaś, że linia kosztem właściciela nieruchomości została skablowana, a słupy usunięte (s. 8 i 10 operatu). Rzeczoznawca wskazał również, że działki nr nr: [...] – [...] wydzielone zostały z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową, natomiast działka nr [...] jako droga obsługująca te działki. Całość stanowi pole inwestycyjne funkcjonujące jako planowane osiedle mieszkaniowe budynków czterolokalowych (s. 8 operatu). Następnie analizując lokalny rynek nieruchomości rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że doboru nieruchomości podobnych dla gruntów mieszkaniowych składających się z jednolitego pola inwestycyjnego dokonywał z uwzględnieniem cech indywidualnych nieruchomości, takich jak możliwości realizacyjne na gruncie i ograniczenia na nim występujące. Tak zdefiniowany rynek nieruchomości stanowił dla rzeczoznawcy przesłankę do jego analizy pod kątem wyboru cech nieruchomości (atrybutów), które w sposób zasadniczy wpływają na ich ceny, a w następstwie na wartość rynkową. Rzeczoznawca dalej wyjaśnił, że cech rynkowe nieruchomości są to w szczególności ich właściwości lokalizacyjne, fizyczne, techniczne i użytkowe, co do których z osobna można określić ich wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Mają one z reguły lokalny charakter i w różnym stopniu mogą wpływać na wartość nieruchomości, co wyraża się za pomocą przypisywania im wag określonych na podstawie analizy rynku lokalnego. Następnie rzeczoznawca określił cechy rynkowe i wagi dla przedmiotowego rynku uwzględniając lokalizację ogólną i szczególną, uzbrojenie techniczne, drogi dojazdowe, powierzchnię nieruchomości i funkcję, możliwości zagospodarowania, uciążliwości. Przy czym dla przyjętych atrybutów wartościujących rzeczoznawca przyjął stany brzegowe i w ich granicach stany pośrednie. I tak w odniesieniu do cechy wartościującej określonej jako "funkcja, możliwości zagospodarowania, uciążliwości" wyjaśnił, że analizie podlegają czynniki związane z potencjałem inwestycyjnym działki, możliwościami wynikającymi z jej parametrów, uwarunkowań planistycznych, występujących ograniczeń; na gruncie lepiej cenionym możliwa jest realizacja zabudowy mieszkaniowej bardziej intensywnej bez funkcji pozbawionych zabudowy, słabiej cenione są tereny z ograniczeniami o funkcjach mieszanych, z udziałem zieleni, dróg wewnętrznych (s. 14 – 18 operatu). Powyższe wskazuje, że rzeczoznawca majątkowy uwzględnił powyższe okoliczności szacując wartość nieruchomości poprzez odpowiednie określenie cech wartościujących (tabele A i B w operacie szacunkowym). Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie ani treść operatu szacunkowego ani argumentacja Sądu Wojewódzkiego i organów nie jest sprzeczna. Nie ma żadnych podstaw, aby ze sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego opisu szacowanej nieruchomości uwzględniającego usunięcie przez właściciela słupów energetycznych i linii napowietrznej wyprowadzać wniosek – jak wskazuje skarżący kasacyjnie – że w wycenie nieruchomości nie zostało to wzięte pod uwagę albo że wręcz wpłynęło na zwiększenie wartości nieruchomości. Przeczy temu treść operatu i nadanie przez rzeczoznawcę majątkowego odpowiedniej wagi cechom wartościującym w procesie wyceny. Podobnie zarzut nieuwzględnienia przez rzeczoznawcę majątkowego potrzeby przeprowadzenia analizy wpływu znacznego ograniczenia w użytkowaniu działek nr nr: [...],[...],[...] i [...] nie może mieć znaczenia w sprawie, skoro rzeczoznawca majątkowy nie wyceniał tych działek odrębnie, ale jako jednolite pole inwestycyjne. Nie można również zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej dotyczącymi nieprawidłowego doboru nieruchomości przeznaczonych dla celów porównawczych przy wycenie nieruchomości i braku uzasadnienia doboru materiału porównawczego. Z operatu szacunkowego wynika, że dobór nieruchomości został przeprowadzony w oparciu o szczegółową analizę rynku lokalnego, której wyciąg z wyników zamieszczono w operacie szacunkowym. Rzeczoznawca wyjaśnił, że biorąc pod uwagę przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości przeanalizował w pierwszej kolejności rynek gruntów o funkcji mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej na terenie gminy K. Analiza wykazała, że transakcje na grunty o powierzchniach normatywnych występują w gminie umiarkowanie często i kształtują się na zrównoważonym poziomie, natomiast grunty o powierzchniach większych są rzadszym przedmiotem obrotu z uwagi na ich specyfikę. W tej sytuacji rzeczoznawca majątkowy ustalił, że dla potrzeb analizy zasięg rynku obejmuje teren powiatu poznańskiego, lokalizacje położone w bezpośredniej bliskości P. i dobrej dostępności komunikacyjnej (teren gmin K., D., S., L.). Wskazany dobór nieruchomości służących do oszacowania wartości nieruchomości zgodnie z art. 98a u.g.n. nie stoi w sprzeczności z zaleceniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 15 maja 2013 r. Sąd bowiem w wyroku zalecił, aby w pierwszej kolejności sięgnąć po transakcje nieruchomościami z tej samej miejscowości, a w przypadku braku lub zaistnienia jakiejś z cech wykluczających rzeczoznawca powinien sięgnąć po transakcje nieruchomościami znajdującymi się w innych miejscowościach. Rzeczoznawca wykazał, że do porównań wybrał nieruchomości najlepiej spełniające kryterium podobieństwa i tym samym wypełnił obowiązki określone w art. 153 ust. 1 u.g.n. i § 4 ust. 1 rozporządzenia, tj. stosując przy określeniu wartości nieruchomości podejście porównawcze wykazał, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, a ceny te skorygował ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Należy przy tym zwrócić uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zalecając w wyroku z 15 maja 2013 r. uwzględnienie powyżej wskazanych okoliczności dotyczących ograniczeń w możliwościach zagospodarowania terenu i właściwego doboru nieruchomości do porównania, równocześnie nie wskazał sposobu ich uwzględnienia. Koresponduje to z art. 154 u.g.n., zgodnie z którym wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 155 ust. 1 u.g.n. i § 56 ust. 4 rozporządzenia. Przepisy art. 155 ust. 1 u.g.n. w powiązaniu z ust. 3 ustawy stanowią podstawę do zbierania informacji przez rzeczoznawcę majątkowego, niezbędnych do prawidłowego wykonywania przez niego obowiązków zawodowych oraz obowiązku udostępniania rzeczoznawcy majątkowemu danych niezbędnych do szacowania nieruchomości i nie wynika z niego, że dane te mają być podawane w operacie szacunkowym. To samo dotyczy § 56 ust. 4 rozporządzenia, gdyż mówi on o załączeniu do operatu tylko istotnych dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzaniu, a nie wszystkich (w tym jedynie pomocniczych) dokumentów, z których korzystał rzeczoznawca majątkowy. Pamiętać należy, że operat szacunkowy, również dla właściciela nieruchomości wycenianej, nie może być źródłem takiej wiedzy, która mogłaby prowadzić do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami. Taką wiedzą może dysponować jedynie rzeczoznawca majątkowy, którego pozycja w systemie prawa jest zbliżona do osoby zaufania publicznego i wobec którego istnieją instrumenty nadzoru nad właściwym wykonywaniem czynności zawodowych, w tym zachowania tajemnicy zawodowej (zob. art. 175 ust. 3 i art. 178 u.g.n.). Dla weryfikacji cech podobieństwa z nieruchomością wycenianą muszą być znane jedynie cechy podobieństwa nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi, ceny transakcyjne i warunki zawarcia transakcji. Natomiast nieruchomość podobna, to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Cechy nieruchomości porównawczych (przyjętych do porównania zarówno przed podziałem, jak i po podziale) podane zostały w operacie szacunkowym w tabelach porównawczych oraz w opisie. Zawierają one takie dane, jak: data transakcji, powierzchnia działek, rodzaj nabywanego prawa, ulica albo obręb (odnośnie do położenia), cena działki i cena jednostkowa oraz przeznaczenie. Dodatkowe wyjaśnienia w kwestii doboru nieruchomości porównawczych rzeczoznawca majątkowy zawarł w piśmie z [...] marca 2014 r. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. Z powyższych względów nie można zarzucić organom i Sądowi Wojewódzkiemu naruszenia art. 153 P.p.s.a. i art. 84 § 1 K.p.a. Wobec uznania, że operat szacunkowy jako kluczowy dowód na wzrost wartości nieruchomości został sporządzony zgodnie z przepisami prawa nie można również zarzucić Sądowi pierwszej instancji ani organom administracyjnym naruszenia art. 98a ust. 1 u.g.n. Podobnie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 77§ 1 K.p.a. nie może zasługiwać na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 "u.p.p.s.a." (takim skrótem określono w skardze kasacyjnej ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. i art. 84 K.p.a. nie poddaje się kontroli sądowej z tego powodu, że przepis art. 1 P.p.s.a. zawiera się w jednej jednostce redakcyjnej (nie zawiera ustępów). Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 ww. ustawy dotyczy wymaganej konstrukcji uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie zaś uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy w postaci: przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno, m.in. zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co sprowadza się do przedstawienia przez sąd merytorycznej oceny, która decydowała o treści rozstrzygnięcia. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji taką ocenę sformułował. Co istotne, zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może służyć podważeniu oceny prawnej wypowiedzianej przez sąd administracyjny. Kwestia wadliwości wypowiedzianej oceny prawnej nie oznacza bowiem formalnych/konstrukcyjnych wad uzasadnienia. Z powyższych względów, należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.