II SA/Łd 739/14

Dnia 13 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 roku przy udziale - sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...]. a.bł. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." – utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], znak: [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. K. – K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i urządzeniami budowlanymi na działkach o numerach ewid. 201/4, 202/2 i 186 w S., w gminie T. i orzekającej o wydaniu jej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że w dniu 31 października 2013r. Starosta [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., z urzędu wznowił postępowanie zakończone ww. ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Podstawą wznowienia stał się fakt opracowania części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego na wadliwie sporządzonej mapie do celów projektowych. W piśmie organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego z dnia 27 lipca 2009r. jednoznacznie bowiem potwierdzono zasadność zarzutów dotyczących wadliwego wykonania mapy do celów projektowych dla działek nr 201/4, 202/2. Zarzuty te dotyczyły braków w treści mapy do celów projektowych oraz błędnego wysokościowego ukształtowania terenu. Okoliczność ta nie była znana organowi w dniu wydania ww. decyzji. Wobec tego Wojewoda stwierdził, że powyższa okoliczność wypełniała przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a organ I instancji miał podstawy, aby wznowić z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...], nr [...]. Następnie organ odwoławczy podkreślił, że decyzja Starosty [...] z dnia [...], nr [...], została doręczona stronom w dniu 19 i 20 czerwca 2007r. W związku z tym pięcioletni termin dotyczący przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. minął w dniu 20 czerwca 2012r. Decyzja w postępowaniu wznowieniowym została zaś wydana w dniu [...]. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż powyższy fakt wypełnia przepis wyrażony w art. 146 § 1 K.p.a. Organ II instancji wskazał, że upływ terminów określonych w art. 146 § 1 K.p.a. jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni ma bowiem charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Zatem upływ tego terminu oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że w art. 151 K.p.a. wskazano zamknięty katalog rozstrzygnięć, które organ może wydać po przeprowadzonym postępowaniu wznowieniowym. Wobec zaistnienia w przedmiotowej sprawie przesłanki określonej w art. 146 § 1 K.p.a., Starosta [...] był zobowiązany do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 2 K.p.a. W ocenie Wojewody w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wykazał okoliczności, z powodu których nie mógł uchylić decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ II instancji uznał za nieistotny argument skarżącego o świadomości organu I instancji o błędach zawartych w mapie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] już w [...]. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie najważniejszy był fakt, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji ów termin już minął. Odnosząc się do pozostałych zarzutów E. K. organ II instancji stwierdził, że dla organu odwoławczego najważniejsza w przedmiotowej sprawie była data doręczenia stronom decyzji o pozwoleniu na budowę oraz data wydania zaskarżonej decyzji. Zestawienie tych dat determinuje organ do wydania decyzji w oparciu o art. 151 § 2 K.p.a. Ponadto w postępowaniu odwoławczym nie podlegają ocenie intencje organu I instancji jakimi się kierował wydając zaskarżoną decyzję po upływie powyższego pięcioletniego terminu. Upływ terminu określonego w art. 146 § 1 K.p.a. powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożył E. K. podnosząc, że w odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] udokumentował, że podstawowy dokument, w oparciu o który wydano decyzję z [...] o pozwoleniu na budowę jest fałszywy. Za wykorzystanie fałszywego dokumentu zostali ukarani geodeta powiatowy i geodeta sporządzający mapę. Starosta Powiatowy został pouczony o konieczności wyeliminowania fałszywego dokumentu, czego dotychczas nie uczynił. W związku z powyższym podstawą do sformułowania decyzji Wojewody powinien być art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 146 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 13 listopada 2014r., skarżący jeszcze raz podkreślił, że w jego ocenie mapa załączona do projektu budowlanego stanowi fałszywy dowód, gdyż geodeta po sporządzeniu wywiadu w terenie i wykonaniu specjalistycznym sprzętem pomiaru, sporządził mapę nieodzwierciedlającą stanu rzeczywistego, co trudno zakwalifikować jako wady i błędy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a" – sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Ocena legalności zaskarżonej decyzji, w zakreślonej wyżej kognicji sądu wykazała, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji skupiły się bowiem wyłącznie na wystąpieniu przesłanki wznowieniowej, o której mowa w pkt 5 art. 145 § 1 K.p.a. – wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję – natomiast zupełnie zignorowały podnoszone przez skarżącego okoliczności wystąpienia przesłanki wznowieniowej, wynikającej z pkt 1 powołanego artykułu. Ponadto nie sposób nie zauważyć, że postępowanie prowadzone było przez Starostę [...] z naruszeniem zasad postępowania, określonych w art. 7 i 12 k.p.a. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku strony (tak NSA w wyroku z dnia 28 listopada 2012 roku w sprawie I OSK 641/12, LEX nr 1291400). Uchybienie tym zasadom w toku postępowania narusza zaufanie uczestników postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W niniejszym postępowaniu za naganne należy uznać niepodejmowanie decyzji o wznowieniu postępowania w sytuacji, gdy okoliczność faktyczne podnoszone przez uczestników wskazują na celowość wdrożenia trybu nadzwyczajnego i rozważenia wszystkich jego przesłanek. Organ winien prowadzić postępowanie wnikliwie i szybko. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Fałsz dowodu może polegać m.in. na oparciu rozstrzygnięcia na fałszywych dokumentach i co do zasady fałszywość takiego dowodu powinna być stwierdzona orzeczeniem sądu lub innego organu. Stosownie jednak do art. 145 § 2 K.p.a. z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Przez oczywistość fałszerstwa dowodu należy rozumieć brak jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że dokument urzędowy, w oparciu o który została wydana decyzja nie odzwierciedla istniejącej rzeczywistości. Innymi słowy fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne, rzucające się w oczy, a do stwierdzenia tego faktu nie trzeba dysponować specjalistyczną wiedzą z danego zakresu ani prowadzić postępowania wyjaśniającego w tej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2013r., sygn. akt II OSK 678/12 – orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem decyzja Starosty [...] z dnia z dnia [...], nr [...], została wydana w oparciu o projekt budowlany, do którego została załączona mapa zagospodarowania terenu (posiadająca walor dokumentu urzędowego) nieodzwierciedlająca stanu faktycznego występującego na gruncie. Oczywista wadliwość tego dokumentu została potwierdzona przez uprawniony organ, tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł.. Jak wynika z pisma tego organu z dnia 23 lipca 2009r., skierowanego do organu I instancji, , geodeta uprawniony mgr. inż. M. K. wykonał dla działek 201/4 i 201/2 objętych wnioskiem inwestycyjnym mapę sytuacyjno-wysokościową do celów projektowych, na której naniósł nieprawdziwe ukształtowanie terenu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. uznał, że zarzuty co do fałszywego rysunku mapy są prawdziwe, przez co zaprojektowane na planie zagospodarowania obiekty, w tym układ drogowy, pod względem wysokościowym są również błędne. Organ ten złożył wniosek o wymierzenie autorowi autor mapy kary dyscyplinarnej. Ponadto organ nadzoru geodezyjnego i kartograficznego wyższego stopnia wystąpił do Starosty [...], jako organu prowadzącego zasób geodezyjny i kartograficzny, o egzekwowanie należytego wykonywania zadań przez podległe służby geodezyjne i kartograficzne. Jak oświadczył skarżący na rozprawie, geodeta wykonywał pomiar w terenie przy pomocy specjalistycznych, pozwalających na dokładny pomiar urządzeń. Uzasadniony wydaje się zatem wniosek, iż wadliwa mapa jest wynikiem co najmniej zaniedbania a nie zwykłego błędu, zaś fałszywość dowodu już na etapie orzekania w sprawie wznowienia była oczywista. W kontekście tych okoliczności, zważywszy na fakt prowadzenia postępowania dyscyplinarnego przeciwko autorowi mapy zarzuty skargi są uzasadnione. Skoro organ nadzoru geodezyjnego i kartograficznego wyższego stopnia potwierdził oczywistą wadliwość mapy i prowadzi postępowanie dyscyplinarne wobec geodety, to zasadnym był wniosek skarżącego, że dowód, na którego podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazał się fałszywy (bo nie odzwierciedlający rzeczywistości). Tym samym zasadne było żądanie rozpatrzenia przez organ przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Rację ma zatem skarżący, że organy administracji powinny uwzględnić dziesięcioletni termin, w jakim może nastąpić uchylenie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...], o czym stanowi art. 146 § 1 K.p.a. W konsekwencji powyższego stwierdzić zatem należy, że nieuprawniony jest pogląd organów administracji, że ww. decyzja o pozwoleniu na budowę nie mogła zostać uchylona, bowiem dziesięcioletni termin liczony od daty doręczenia decyzji (20 czerwca 2007r.) jeszcze nie upłynął. W tym miejscu podkreślić należy, że dla oceny zaniechania organu nie ma znaczenia fakt, że w postanowieniu z dnia [...] organ I instancji wskazał jako przesłankę wznowienia z urzędu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Jak wynika bowiem z orzecznictwa sądów administracyjnych postanowienie o wznowieniu postępowania z urzędu nie zawęża granic tego postępowania tylko do podstawy wznowienia wyznaczonej w tym postanowieniu, a zatem przedmiotem badań i ustaleń w tym zakresie mogą być wszystkie podstawy określone w art. 145 § 1 K.p.a., z wyjątkiem określonej w pkt 4 tego przepisu (por. wyrok NSA z 27 września 2006r., sygn. akt II OSK 1128/05 – orzeczenie dostępne jw.). Tym bardziej, że skarżący dla uzasadnienia wniosku o wznowienie i w toku całego postępowania zarzucał organowi, iż orzekła na podstawie fałszywego dowodu, co obligowało organ do zweryfikowania, którą z przesłanek wznowienia stanowią zarzuty powoływane przez osobę wnoszącą o wznowienie. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a przede wszystkim oceni, czy w świetle zaistniałej przesłanki do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. istnieją podstawy do uchylenia kwestionowanej decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę w oparciu o art. 151 § 1 i 2 K.p.a. Organ winien pojąć niezbędne kroki do sprawnego prowadzenia postępowania z zachowaniem jego zasad, w szczególności zasady wnikliwego i sprawnego postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.). a.bł.