II SAB/Kr 291/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik – Dobosz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z wniosku T. S. z dnia 10 czerwca 2014 r. I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni w sprawie z wniosku skarżącego T. S. z dnia 10 czerwca 2014 r.; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego T. S. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. T.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 10 czerwca 2014 r. T.S. wystąpił do Wójta Gminy R. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wykazu kredytów i pożyczek zaciągniętych przez Gminę R. w ciągu ostatnich 5 lat ze wskazaniem: kwot kredytów/pożyczek, celów zaciągnięcia zobowiązań, terminów spłat ostatnich rat, całkowitych kosztów udzielenia kredytów zgodnie z zawartymi umowami oraz podaniem informacji, które z ww. zobowiązań zostały spłacone/nadpłacone. Ponadto wystąpił o podanie, które konkretnie zobowiązania zostały uregulowane ze środków pochodzących z kredytu udzielonego Gminie R. przez Bank [....] w S. umową z dnia [....] 2014 r. oraz kredytu udzielonego przez [....] Bank S.A. umową z dnia [....] 2013 r. Wniosek zawierał także żądanie udostępnienia: wykazu firm zaproszonych do złożenia ofert, złożonych ofert, protokołu z przeprowadzonego zapytania ofertowego, umowy z wykonawcą – na dowóz kruszywa na drogi na terenie Gminy R. w latach 2012-2014. Końcowo wnioskodawca domagał się udostępnienia informacji na temat ilości kruszywa, jaka została dowieziona na podstawie ww. umów na teren Gminy w latach 2012-2014 w podziale na lata. Pismem z dnia 30 czerwca 2014 r. znak [....] Wójt Gminy R. poinformował wnioskodawcę, że część informacji, o udostępnienie których wnosił, dostępna jest na stronie internetowej Urzędu Gminy R. bądź na stronie BIP. Organ wskazał, że z pozostałymi dokumentami wnioskodawca może się zapoznać w siedzibie Urzędu. Jednocześnie organ odmówił wydania wnioskodawcy kserokopii żądanych dokumentów ze względu na zawarte w nich dane, podlegające ochronie na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych. W dniu 6 sierpnia 2014 r. T.S. wniósł skargę do WSA w Krakowie na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w której podniósł, że pismo organu z dnia 30 czerwca 2014 r. nie spełnia wymogów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a organ nie udostępnił mu żądanej informacji ani nie wydał decyzji odmownej. Wskazał przy tym, że na stronie internetowej Urzędu Gminy R. ani w BIP nie ma pełnej informacji na żadne z zadanych przez niego pytań. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy R. wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że nie można mówić o jego bezczynności, bowiem nie zignorował wniosku skarżącego i podjął działania w celu jego rozpatrzenia, stosownie do art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W szczególności, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), kontrola sądu obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność: 1) organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, 2) postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, 3) innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz 4) pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Sprawa przedmiotowej bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego, gdyż udzielanie informacji publicznej stanowi akt lub odpowiednio czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na wstępie skład rozpoznający sprawę ustalił, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą na bezczynność, gdyż nie musi ona być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., l OSK 601/05). W ocenie Sądu, skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., ponieważ - zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. Co prawda, art. 52 § 3 P.p.s.a. jasno stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 P.p.s.a. jest wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa - to jednak należy zauważyć, że pojęcie "bezczynności" nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności". Z kolei ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji (za wyjątkiem art. 16 ust.1 i 2). W konsekwencji powyższych ustaleń należy przyjąć, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa i ponadto nie są wiążące również żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy organ administracji – Wójt Gminy R. odpowiedział na wniosek T.S. w ten sposób, że wskazał na możliwość zapoznania się z dokumentami na stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej bądź Urzędu Gminy R. albo w siedzibie Urzędu, natomiast odmówił wydania kserokopii ze względu na zawarte w nich dane, podlegające ochronie na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych. Ocena takiego działania organu w kontekście przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej w skrócie u.d.i.p.) prowadzi do wniosku, że Wójt Gminy R. pozostawał w tej sprawie bezczynny, bowiem nie doszło do udostępnienia informacji publicznej wnioskodawcy ani do odmowy jej udostępnienia w sposób przewidziany przepisami powołanej ustawy. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Na podstawie art. 7 ust. 1, udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1) lub w drodze udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 u.d.i.p. Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), przy czym, co do zasady, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość: 1) kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub 2) przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji (art. 12 ust. 2 ustawy). Stosownie do art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Wreszcie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Z powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że jeśli w momencie otrzymania wniosku podmiot zobowiązany jest w posiadaniu informacji publicznej i nie zachodzą okoliczności odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wówczas zobligowany jest do jej udostępnienia w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, jeśli umożliwiają to środki techniczne, którymi dysponuje. Analiza treści wniosku T.S. o udostępnienie informacji publicznej pozwala na ustalenie, że żądane przez niego dane mieszczą się w kategorii informacji publicznej, stąd na organie ciążył obowiązek jego uwzględnienia w sposób przewidziany przepisami omawianej ustawy. Trzeba w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013, 594 j.t.), "1. Gospodarka finansowa gminy jest jawna". Z kolei zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. 2013, 907 j.t. ze zm.) "1. Postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne. 2. Zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia tylko w przypadkach określonych w ustawie. 3. Nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli wykonawca, nie później niż w terminie składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane oraz wykazał, iż zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Wykonawca nie może zastrzec informacji, o których mowa w art. 86 ust. 4. Przepis stosuje się odpowiednio do konkursu. 4. Jeżeli jest to uzasadnione ochroną prywatności lub interesem publicznym, zamawiający może nie ujawniać: 1) danych osobowych, w przypadku zamówienia udzielonego na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. b, 2) wysokości wynagrodzenia, w przypadku zamówienia udzielonego na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. c - w zakresie dostaw lub usług z zakresu działalności kulturalnej związanej z organizacją wystaw, koncertów, konkursów, festiwali, widowisk, spektakli teatralnych, przedsięwzięć z zakresu edukacji kulturalnej lub z gromadzeniem materiałów bibliotecznych przez biblioteki lub muzealiów, jeżeli zamówienia te nie służą wyposażaniu zamawiającego w środki trwałe przeznaczone do bieżącej obsługi jego działalności, o ile wykonawca, przed podpisaniem umowy w sprawie zamówienia publicznego zastrzegł, że dane te nie mogą być udostępniane". Tymczasem Wójt Gminy R. postąpił nieprawidłowo z dwóch powodów: ograniczył dostęp do części wnioskowanych dokumentów przez wskazanie wyłącznej możliwości zapoznania się z nimi w siedzibie organu oraz odmówił wydania kserokopii dokumentów z powołaniem się na ochronę danych osobowych. W odniesieniu do pierwszej kwestii wskazać należy na powoływany już przepis art. 14 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. We wniosku z dnia 10 czerwca 2014 r. skarżący wskazał, że oczekuje przesłania pocztą kserokopii żądanych dokumentów. W zakresie informacji, które udostępnione zostały przez organ na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, Wójt Gminy R. wskazał wnioskodawcy na ten fakt, co w ocenie Sądu było działaniem adekwatnym i wystarczającym w okolicznościach sprawy. Natomiast w stosunku, do tych informacji, których żądał wnioskodawca, a które nie był udostępnione przez organ na stronie BIP, Wójt Gminy R. , ustaliwszy uprzednio, że żądanymi dokumentami dysponuje, zobowiązany był do wykonania ich kserokopii i przesłania wnioskodawcy zgodnie z jego prośbą wyrażoną we wniosku. Stanowisko organu, sprowadzające się do wskazania wnioskodawcy możliwości zapoznania się z dokumentami w siedzibie organu, było w istocie nieuzasadnioną i nieformalną odmową udostępnienia informacji publicznej, dokonaną bez podstawy prawnej. Wójt Gminy R. nie podał przy tym okoliczności i przesłanek uzasadniających odmowę udzielenia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie, nie wskazał także, aby środki techniczne, którymi dysponuje, nie umożliwiały mu udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W odpowiedzi udzielonej skarżącemu za pismem z dnia 30 czerwca 2014 r. Wójt Gminy R. stwierdził, że ochrona danych osobowych zawartych w ewidencji działalności gospodarczej uniemożliwia wydanie kserokopii żądanych dokumentów. Niewątpliwie zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W sytuacji zatem, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Organ władający informacją publiczną dokonując oceny wniosku o udzielenie informacji publicznej z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) powinien wziąć odpowiednio pod uwagę zasadę jawności Prawa zamówień publicznych i gospodarki finansowej gminy. Podmioty prawa zawierające umowy z jednostkami samorządu terytorialnego, w ramach których, na podstawie tych umów, wykonują określoną działalność lub dzieła na rzecz tych jednostek finansowane ze środków publicznych rezygnują tym samym z zakresu prywatności odpowiednio na miarę jawności gospodarki finansowej tych jednostek i jawności Prawa zamówień publicznych. Na marginesie kontrolowanej sprawy trzeba zauważyć, że ustawa o ochronie danych osobowych stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, przesądzając, że imię i nazwisko osoby fizycznej (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie danych osobowych. Tym samym organ nie może udostępniać danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej (art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych). W ocenie Sądu konieczność ochrony danych osobowych nie zwalnia jednakże organu z udostępniania wnioskowanych informacji publicznej. Organ ma możliwość prawną ograniczenia dostępu do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych, co w praktyce oznacza wydanie odpowiedniej decyzji administracyjnej w tym przedmiocie i jednoczesne udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych (po zanonimizowaniu danych dotyczących i odnoszących się do osób prywatnych). Konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej w pełnym zakresie z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej nie oznacza zatem bezwzględnego zakazu udostępnienia informacji zawierających tzw. dane wrażliwe. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się bowiem, że nawet w sytuacji, gdy wnioskowane do udostępnienia dokumenty, zawierające takie właśnie dane, mogą zostać udostępnione w kserokopii, z której usuwa się takie elementy. Wyłączenie pewnych danych ze względu na ochronę informacji niejawnych, ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej czy też tajemnicę przedsiębiorcy z treści udostępnianej informacji publicznej nie powoduje przy tym nadania tej informacji charakteru informacji przetworzonej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 47/13). W myśl przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, "przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie - z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 K.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.". W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd ustalił fakt bezczynności organu, uznając jednocześnie, iż bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. nie ustala przesłanek rażącego naruszenia prawa, pozostawiając tę kwestię do oceny sądu. Skład rozpoznający sprawę, mając na uwadze aktywność organu administracji w kontakcie ze skarżącym i udzielenie mu częściowo prawidłowej odpowiedzi w zakresie odesłania do BIP, uznał, że przedmiotowa bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono jak w punkcie III sentencji na podstawie art. 200 P.p.s.a.