II SAB/Po 136/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi H. K. na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; oddala skargę H. K., reprezentowana przez radcę prawnego G. W., pismem z dnia 17 listopada 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z niezałatwieniem jej odwołania z dnia 28 sierpnia 2013 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w O. z dnia [...] 2013 r. znak: [...]. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) do załatwienia sprawy w określonym przez Sąd terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez organ w trybie autokontroli, stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie WWINB grzywny oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w kwocie 357 zł. H. K. zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów: art. 138 § 2, art. 12 § 2 i art. 35 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie. Uzasadniając skargę podniesiono, że odwołanie H. K. z dnia [...] 2013 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: PINB) z dnia [...] 2013 r. zostało przekazane wraz z aktami sprawy do WINB najpóźniej w dniu 4 września 2013 r. Zgodnie zaś z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, a zatem do dnia 7 października 2013 r. W terminie tym organ sprawy nie załatwił, dlatego też w dniu 8 października 2013 r. skarżąca wniosła zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżąca podała, że w dniu 10 października 2013 r. jej pełnomocnikowi zostało doręczone pismo WWINB z dnia 8 października 2013 r. informujące, iż przyczyną zwłoki w niezałatwieniu sprawy jest fakt wystąpienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z wnioskiem o wykładnię wyroku z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Po 945/12, celem prawidłowego rozpatrzenia odwołania strony. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy uznał, że rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku o wykładnię przez sąd, wobec czego powinien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie zawiadamiać w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia niedziałania organu. Ponadto skarżąca podniosła, że organ odwoławczy widząc konieczność dokonania przez Sąd wykładni wydanego w sprawie wyroku oraz mając na względzie zasadę dwuinstancyjności, powinien był bez zbędnej zwłoki uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność wystąpienia z wnioskiem o wykładnię wyroku, ale przez PINB. Zgodnie bowiem z art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy ma kompetencje tylko do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Jeżeli zaś zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie zdaniem skarżącej, organ odwoławczy powinien skasować decyzję organu I instancji i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca wskazała też, że poinformowanie jej w trybie art. 36 k.p.a., że postępowanie zostanie zakończone w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odpowiedzi na wniosek, nie wypełnia obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. Tak enigmatycznie oznaczony termin do załatwienia sprawy narusza treść art. 36 § 1 k.p.a., który to przepis wyraźnie stanowi, że organ ma obowiązek wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie. Przedstawiając przebieg postępowania organ odwoławczy wyjaśnił, że po zawiadomieniu skierowanym do stron w trybie art. 36 § 1 k.p.a. (pismo z dnia 8.10.2013r.) w dniu 25 listopada 2013 r. do organu wpłynęło nieprawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 945/12, w którym dokonano wykładni uzasadnienia wyroku Sądu z dnia 5 lutego 2012 r. o tej samej sygnaturze. WWINB pismem z dnia 18 grudnia 2013 r. zawiadomił o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów (art. 10 k.p.a.). Ustosunkowując się do zarzutów skargi WWINB wskazał, że nie znajdują one potwierdzenia w przepisach prawa. Za bezpodstawne uznał twierdzenia, iż to nie organ II instancji, lecz PINB winien wystąpić do Sądu o wykładnię wyroku. Wyjaśnił, że w trakcie trwania postępowania organ odwoławczy jest zobligowany do wnikliwego przeanalizowania sprawy i wyjaśnienia ewentualnych niejasności, a także odniesienia się do kwestii zawartych w odwołaniu. Ponadto WWINB podał, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie uznał, że wystąpienie do Sądu z wnioskiem o wykładnię wyroku jest zagadnieniem wstępnym w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i w sposób prawidłowy poinformował strony postępowania o zwłoce w załatwieniu sprawy. Pismem z dnia 11 lutego 2014 r. WWINB poinformował Sąd, że w dniu [...] 2014 r. wydał decyzję znak: [...], którą uchylił decyzję PINB w O. z dnia [...] 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na rozprawie przed Sądem w dniu 5 marca 2014 r. pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że zażalenie na bezczynność organu zostało złożone przedwcześnie w dniu 9 października 2013 r., gdy tymczasem odwołanie od decyzji PINB w O. zostało złożone w dniu 9 września 2013 r. Ponadto podkreśliła, że zgodnie z wnioskiem skarżącej organ zwrócił się o wykładnię wyroku i w związku z tym wydał decyzję dopiero po otrzymaniu postanowienia Sądu sygn. akt II SA/Po 945/12. Sąd postanowił przeprowadzić dowód z akt sprawy II SA/Po 945/12. Wojewódzki sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna. Bezsporne jest, że po wniesieniu skargi przez H. K., co nastąpiło w dniu 18 listopada 2013 r. (data nadania – k. 8 akt sądowych), a przed wydaniem niniejszego wyroku, WWINB załatwił sprawę, wydając decyzję z dnia [...] 2014 r. znak: [...], którą uchylił decyzję PINB w O. z dnia [...] 2013 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zadaszenia tarasu zlokalizowanego w O. przy ul. Z. (dz. nr [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (k. 25 akt sądowych). Przepis art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., określa, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na względzie powołany przepis oraz fakt, że sprawa z odwołania skarżącej od decyzji PINB w O. z dnia [...] 2013 r. została załatwiona przez organ odwoławczy przed wydaniem niniejszego wyroku stwierdzić należy, że na dzień orzekania brak jest przesłanek do zastosowania powołanego art. 149 § 1 p.p.s.a., nie można bowiem – co oczywiste i nie wymaga szerszej argumentacji – zobowiązać organu do załatwienia sprawy, skoro już ją załatwił. Obowiązkiem Sądu pozostaje jednak ustalenie, czy na dzień wnoszenia skargi (18 listopada 2013 r.) WWINB był w bezczynności. Okoliczność ta jest o tyle istota, że różne są skutki prawne faktu niepozostawania w bezczynności w dniu wniesienia skargi od sytuacji, w której organ wprawdzie w tej dacie pozostawał w bezczynności, lecz ustała ona przed rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd. W pierwszym przypadku należy uznać, że ze względu na brak stwierdzonej bezczynności organu skarga jest bezzasadna i należy ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić, w drugim zaś – sprawę należy umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako, że skarga wprawdzie była uzasadniona, lecz postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Jak wyjaśnia to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 stycznia 2012 r., I FSK 1838/11, Lex nr 1103907) w sytuacji, gdy organ wydał decyzję, ale nie stwierdzono, aby przed jej wydaniem pozostawał w bezczynności, to nie jest spełniony drugi (obok wydania decyzji) warunek zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a więc umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego z powodu jego wtórnej bezprzedmiotowości. Brak pozostawania w bezczynności w takiej sytuacji skutkować winien oddaleniem skargi na bezczynność na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że wyrokiem z dnia 5 lutego 2012 r. tutejszy Sąd uchylił decyzję WWINB z dnia [...] 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w O. z dnia [...] 2011 r. o odmowie uchylenia decyzji PINB w O. z dnia [...] 2007 r. umarzającej postępowanie w sprawie prowadzonej nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. Z. w O. Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu zostały doręczone organowi odwoławczemu w dniu 17 maja 2013 r. (k. 62 akt sprawy o sygn. II SA/Po 945/12). Następnie PINB w O. decyzją z dnia [...] 2013 r. umorzył postępowanie w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 28 sierpnia 2013 r., doręczonym PINB w O. w dniu 29 sierpnia 2013 r., H. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi I instancji, iż ten dokonał błędnej wykładni wyroku Sądu z dnia 5 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Po 945/12) i wskazując, że jeśli organ miał wątpliwości co do treści wyroku powinien był wystąpić do Sądu z wnioskiem, o którym mowa w art. 159 p.p.s.a. o jego wykładnię. W dniu 5 września 2013 r. odwołanie zostało doręczone organowi odwoławczemu. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. Zważywszy, że WWINB otrzymał odwołanie w dniu 5 września 2013 r. odwołanie powinno zostać rozpatrzone do dnia 5 października 2013 r. Tymczasem nie kończąc postępowania wydaniem rozstrzygnięcia, w dniu 8 października 2013 r. (pismo z 7.10.2013 r.) WWINB zwrócił się w trybie art. 158 p.p.s.a do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z wnioskiem o wykładnię wydanego w sprawie przez ten Sąd wyroku z dnia 5 lutego 2012 r. II SA/Po 945/12. W tym samym dniu organ zawiadomił strony postępowania, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., iż odwołanie nie zostanie rozpatrzone w terminie określonym w art. 35 § 3 k,.p.a., z uwagi na wystąpienie do Sądu z wnioskiem o wykładnię wyroku. Jednocześnie wskazał, że postępowanie zostanie zakończone w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odpowiedzi na ten wniosek. W związku z powyższym, stwierdzić należy, iż wprawdzie organ odwoławczy przekroczył termin, w którym powinno się załatwić sprawę w postępowaniu odwoławczym, to jednak prawidłowo, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Ponadto, co istotne, wniosek organu skierowany do Sądu okazał się zasadny, bowiem Sąd postanowieniem z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 945/12 dokonał wykładni uzasadnienia wyroku wydanego w tej sprawie w dniu 5 lutego 2012 r. (k. 6871 akt sprawy o sygn. II SA/Po 945/12). Oceniając w niniejszej sprawie kwestię bezczynności WWINB istniejącą na dzień wniesienia skargi (bowiem na dzień wyrokowania stwierdzono powyżej, że bezczynność nie istniała), uznać należy, że w dacie tej, a więc 18 listopada 2013 r. organ odwoławczy nie pozostawał w bezczynności. Zastosował bowiem trafnie przepis art. 36 § 1 k.p.a., powiadamiając strony o przedłużeniu postępowania do czasu uzyskania wykładni wyroku Sądu z dnia 5 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Po 945/12. W dacie wniesienia skargi na bezczynność WWINB wniosek o wykładnię wyroku nie został jeszcze rozpatrzony, a więc nie można uznać, by organ pozostawał w bezczynności. W ocenie Sądu bezzasadny jest przy tym zarzut skarżącej o naruszeniu przez WWINB przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Przepis ów stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zważyć należy, iż użyty w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zwrot "zawiesza" oznacza, że kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie została pozostawiona uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Ma on obowiązek zawiesić postępowanie. w każdym przypadku, gdy stwierdzi, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Co istotne, przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być okoliczność (okoliczności), którą organ prowadzący postępowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie, nawet wówczas, gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2013 r., II SA/Łd 225/13, Lex nr 1310203). Innymi słowy organ administracji jest obowiązany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie zawieszenie postępowania nie było obligatoryjne. Żaden przepis prawa nie nakładał bowiem na organ obowiązku zwrócenia się do Sądu o wykładnię wyroku. To od organu odwoławczego zależało, czy rozstrzygnie sprawę samodzielnie, czy też – jak uczynił – zwróci się uprzednio do Sądu z wnioskiem o wykładnię wyroku wydanego w sprawie. W związku z tym uznać należy, że WWINB prawidłowo zastosował przepis art. 36 § 1 k.p.a przedłużając termin załatwienia sprawy z uwagi wystąpienie do Sądu z wnioskiem o wykładnię wyroku. Reasumując, stwierdzić należy, że z uwagi na niezaistnienie bezczynności organu odwoławczego w rozpatrzeniu odwołania od decyzji PINB w O. z dnia [...] 2013 r. zarówno na dzień wyrokowania, jak i dzień wniesienia skargi, skargę H. K. należało oddalić, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.