VII SA/Wa 1447/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Spec. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwanym dalej GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej k.p.a., po rozpoznaniu wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2014 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] października 2013 r., nr [...], znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] .08.2013 r., nr [...], znak: [...] nakazującą J. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo - garażowego, o wymiarach 16.55 m x 10,20 m i 2,17 m x 2.13 m, usytuowanego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W dniu 7 stycznia2014 r. wpłynął do GINB wniosek z dnia 27.12.2013 r., J. K. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...].10.2013 r.. utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...].08.2013 r. Decyzja [...] WINB z dnia 31.10.2013 r., została również zaskarżona przez J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pismem z dnia 8.01.2014 r., znak: [...][...] WINB udzielił odpowiedzi na skargę i przekazał akta przedmiotowej sprawy do WSA w Warszawie. W uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia GINB wskazał, że na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ustawodawca zobowiązał organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W związku z wniesieniem skargi do sądu administracyjnego zawiązuje się tzw. stosunek sądowo - administracyjny. Wyłącza to możliwość podejmowania przez organy administracji, w tym GINB jakichkolwiek rozstrzygnięć w stosunku do badanego w postępowaniu sądowym rozstrzygnięcia. W toczącym się postępowaniu Sąd dokona oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i rozstrzygnie o jej bycie prawnym. Zdaniem organu, powołującego się na orzecznictwo sądowe, jeżeli po wniesieniu skargi do sądu co do tego samego rozstrzygnięcia wszczęte zostało postępowanie o stwierdzenie jego nieważności, to postępowanie to powinno zostać zawieszone do chwili prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez sąd administracyjny. Zaskarżonemu postanowieniu J. K. zarzuciła naruszenie szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w tym art. 6, 7, 8,9,11 i art. 77 § 1 K.p.a. Odpowiadając na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...].05.2014 r., znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd uznał, że w przedstawionym stanie faktycznym skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu skargi naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne obligujące organ administracji do zawieszenia postępowania. Zagadnieniem wstępnym może być jedynie taka kwestia, która obliguje organ do zawieszenia postępowania z urzędu, bowiem tamuje rozpoznanie sprawy w ten sposób, że niemożliwym staje się wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia. Pojęcie zagadnienia wstępnego nie zostało jednak zdefiniowane przez ustawę, ale nie ulegą wątpliwości, że zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne występuje w sytuacji gdy wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego ocena należy, ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu państwowego, niż ten przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej. Zagadnienie wstępne to zagadnienie, które ma charakter otwarty i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone w innej sprawie i na właściwej drodze, a jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Istotną cechą zagadnienia wstępnego jest zatem konieczność jego rozstrzygnięcia, w odrębnym akcie, przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku; b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Jeżeli chodzi o drugą przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym czyli w tym przypadku rozstrzygnięciem sądu, który będzie kontrolował zaskarżoną ostateczną decyzję będącą przedmiotem postępowania administracyjnego, nadzwyczajnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na określoną decyzję, dopuszczalne jest wszczęcie i prowadzenie postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności tej decyzji w sytuacji, gdy wniosek w przedmiocie stwierdzenia nieważności złożony został po zaskarżeniu ostatecznej decyzji do WSA. Inaczej mówiąc, czy przyszłe rozstrzygnięcie sądu jest zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia organu prowadzącego postępowanie nadzwyczajne. Zdaniem Sądu, wszczęcie postępowania sądowego, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne w innym postępowaniu administracyjnym, nie stanowi podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji zawiesza postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Przyjmuje się zatem w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zagadnieniem wstępnym jest kwestia materialnoprawna pojawiająca się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia, bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia, załatwienie istoty sprawy administracyjnej (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. II GSK 1028/09). W niniejszej sprawie decyzja [...] WINB z dnia [...].10.2013 r., została uprzednio zaskarżona przez J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pismem z dnia 8.01.2014 r., znak: [...][...] WINB udzielił odpowiedzi na skargę i przekazał akta przedmiotowej sprawy do WSA w Warszawie. Wydana decyzja, wobec jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, może, co do zasady, zostać uchylona, bądź też sąd może stwierdzić jej nieważność, co będzie skutkować ponownym prowadzeniem postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych a jego wyroki nie zastępują decyzji administracyjnych. Dopóki jednak wydana decyzja nie zostanie uchylona i postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy nie będzie ponownie w toku, brak jest podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na istnienie zagadnienia wstępnego. Okoliczność, że wynik innego postępowania (w tym postępowania sądowoadministracyjnego) może mieć wpływ, na losy sprawy administracyjnej, nie daje podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Dopóki decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, zawieszenie postępowania naruszałoby normę art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt II GSK 507/08 Lex Nr 531558). Pogląd (prezentowany w skarżonym postanowieniu), zgodnie z którym po zawiśnięciu sprawy w sądzie organ administracji publicznej, w razie złożenia w tym przedmiocie wniosku przez stronę, powinien wstrzymać się od orzekania czyli zawiesić to postępowanie opiera się na założeniu, że skutkiem wniesienia skargi do sądu jest powstanie ex lege nowego stosunku prawnego, w którym organ administracji publicznej staje się tylko przeciwnikiem procesowym strony, w związku z czym - poza przypadkiem opisanym w art. 54 § 3 p.p.s.a. - traci kompetencje do weryfikacji stosunku prawnego, w tym do zmiany decyzji. Zdaniem zwolenników takiego poglądu ingerencja organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem godziłaby w konstytucyjne prawo strony do sądu. W konsekwencji przemawiać to ma za niedopuszczalnością wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym (tak: wyroki NSA: z 17 kwietnia 2007 r., sygn. I FSK 1470/06, z 7 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 50/06). Sądowi znana jest również argumentacja orzecznictwa, że prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadziłoby do dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Przyjęcie takiego poglądu promowanego przez organy obu instancji oznaczałoby działanie wbrew woli strony. Nie można stronie odmówić prawa do własnego osądu (słusznego lub nie), że większą wartość w jej konkretnej sprawie ma dla niej możliwość uchylenia, zmiany lub wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji w trybie administracyjnym. W pełni należy uznać argument, iż nie do organu ani nie do sądu należy ocena, co będzie dla strony korzystniejsze. W tym miejscu należy wskazać na treść art. 56 p.p.s.a. z której wynika, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Z regulacji normy zawartej w art. 56 p.p.s.a. nie wynika wcale zakaz równoległości wymienionych w nim postępowań - administracyjnego i sądowego. Wynika natomiast, że weryfikacja decyzji na drodze administracyjnej i sądowo administracyjnej oparta jest na zasadzie konkurencyjności. Wybór drogi weryfikacji decyzji zależy od podmiotów legitymowanych do wniesienia żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego oraz skargi do sądu administracyjnego, przy czym ustawodawca przyznaje pierwszeństwo weryfikacji aktu w nadzwyczajnych trybach postępowania stanowiąc, że uruchomienie jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego powoduje zawieszenie postępowania sądowego ze skargi na ten sam akt (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. III SA/Po 341/10; ten pogląd wyraził także NSA w wyroku z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. II FSK 2440/10). Z tych względów Sąd podziela stanowisko, zgodnie z którym wniosek strony o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym nie może spotkać się z odmową, mimo wcześniejszego złożenia skargi do sądu administracyjnego (por. B. Gruszczyński, op. cit., s. 917), gdyż stanowi to naruszenie art. 249 § 1 O.p. oraz że do czasu wydania wyroku organ powinien dokonywać samodzielnej oceny istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Podsumowując, zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie nie zaistniały okoliczności do zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Należy jednak uwzględnić w dalszym toku prowadzonego postępowania nadzwyczajnego fakt wydania przez tutejszy Sąd w dniu 7 października 2014 r. (sygn. VII SA/Wa 70/14) wyroku uchylającego decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. o nr [...]. Wobec stwierdzenia naruszenia przepisu art. 97 § 1 k.p.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku stosując przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W oparciu o art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Z kolei orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało na treści przepisów art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy.