IV SA/Wa 1582/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. J., A. G., A. J., T. J. i M. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości - oddala skargę - IV SA/Wa 1582/14 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].06.2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej SKO) utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy L. z dnia [...].01.2014 r. odmawiającą wszczęcia z urzędu postępowania o rozgraniczenie: 1. nieruchomości, będącej własnością M. J., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], położonej w obrębie Z., gmina L. z nieruchomościami, oznaczonymi w ewidencji gruntów i budynków: - nr [...] położonej w obrębie Z., gmina L. - własność [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, uregulowanej Akt. Not. Rep. A Nr [...] z dnia [...].03.2004 r.; - nr [...] położonej w obrębie Z., gmina L. - własność [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, uregulowanej Akt. Not. Rep. A Nr [...] z dnia [...].03.2004 r.; - nr [...] położonej w obrębie Z., gmina L. - własność [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...]; - nr [...] położonej w obrębie Z., gmina L. - własność A. G., uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...]; -nr [...] położonej w obrębie Z., gmina L. - właściciel Gmina L., uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...]; - nr [...] położonej w obrębie Z., gmina L. - współwłasność O. B. i W. M., uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...]; -nr [...] położonej w obrębie Z., gmina L. - własność S. M., uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...]; 2. nieruchomości, będącej własnością M. J., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], położonej w obrębie Z., gmina L. z nieruchomościami, oznaczonymi w ewidencji gruntów i budynków: - nr [...] położonej w obrębie Z., gmina L. - własność M. S., uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], - nr [...] położonej w obrębie Z., gmina L. - własność M. S., uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...]; - nr [...] położonej w obrębie Z., gmina L. - władający Gmina L. - drogi powszechnego korzystania; - nr [...] położonej w obrębie Z., gmina L. - właściciel Gmina L. uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...]; 3. nieruchomości, będącej własnością A. G., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] położonej w obrębie Z., gmina L. z nieruchomościami, oznaczonymi w ewidencji gruntów i budynków: - nr [...] położonej w obrębie Z., gmina L. – własność M. K., uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]; - nr [...] położonej w obrębie Z., gmina L. – własność J. L. uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]; 4. nieruchomości, będącej współwłasnością A. J., T. J. oraz M. J., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], położonej w obrębie Z., gmina L. z nieruchomościami, oznaczonymi w ewidencji gruntów i budynków: - nr [...] położonej w obrębie Z., gmina L. - własność A. K., uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...]; - nr [...] położonej w obrębie Z., gmina L. - właściciel Gmina L., uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...]; - nr [...] położonej w obrębie Z., gmina L. - władający Gmina L. - drogi powszechnego korzystania. Skarżący wnioskowali o wszczęcie "z urzędu" postępowania w sprawie rozgraniczenia wskazanych nieruchomości na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu zażalenia, nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 2 ustawy prawo geodezyjne kartograficzne, podzielając w tym zakresie stanowisko Wójta Gminy L. Odnosząc się do zarzutów zażalenia SKO wyjaśniło, że operaty nr [...] oraz nr [...], na których wadliwość powołują się skarżący, nie zostały wycofane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (nadal obowiązują), a dane z tych operatów wydawane są geodetom wykonującym prace geodezyjne na przedmiotowym terenie. Nadmienić także należy, że Wójt w uzasadnieniu swego postanowienia podał nadto, iż przed Sądem Rejonowym w P. I Wydział Cywilny pod sygn. akt [...] toczy się sprawa o rozgraniczenie działki nr [...], stanowiącej współwłasność A. J. oraz T. i M. J. z działką nr [...]. Poinformował także, iż w dniu [...].12.2013 r. M. J., A. J., T. J. oraz M. J. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L. Nr [...] z dnia [...].12.2003 r. - zatwierdzającej podział nieruchomości: 1. będącej własnością S. B., uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], położonej w obrębie Z., gmina L.; 2. będącej własnością E. i J. G., uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], położonej w obrębie Z., gmina L.; W wyniku podziału zatwierdzonego tą decyzją powstały między innymi działki: nr [...], nr [...], nr[...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Wójt stwierdził także, iż nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów i budynków nr [...], której właścicielem jest A. G. powstała w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy L. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003r., tak więc A. G. w momencie nabywania przedmiotowej nieruchomości znał jej granice i stan prawny. We wniesionej skardze M. J., A. G., A. J. oraz T. i M. J. stwierdzili, że Wójt nie powinien rozpoznawać przedmiotowej sprawy zważywszy, że decyzją z [...].12.2003 r., zatwierdzającą podział nieruchomości o nr. [...] i [...] - gmina L. nabyła nieruchomości o nr. ew.: [...], [...] i [...], przeznaczone przez drogi gminne. W tej sytuacji, zdaniem skarżących, Wójt winien wyłączyć się od rozpoznania przedmiotowej sprawy lub prowadzić ją dalej z urzędu. W ocenie skarżących, Wójt Gminy L. oraz SKO nie wyjaśniły, czy potrzeby gospodarki narodowej oraz interes społeczny nie uzasadniają przeprowadzenia tego rozgraniczenia z urzędu, skoro tak sprecyzowały swe żądanie strony. Organy ograniczyły się do stwierdzenia, że nie zachodzi żadna z ustawowych przesłanek do wszczęcia tego postępowania rozgraniczeniowego z urzędu, a nie wyjaśniły swego stanowiska w tym zakresie. Nadal nie wiadomo jakie względy przesądziły o braku tych przesłanek, wyłączając scalenie. Skarżący podnieśli, że Starosta P. przyjął do państwowego zasobu wadliwe prawnie i technicznie operaty, które stały się podstawą wydania decyzji z [...].12.2003 r., zatwierdzającej podział nieruchomości o nr. [...] i [...]. Wobec tego interes społeczny powinien przemawiać za rozgraniczeniem wskazanych nieruchomości z urzędu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje - w zakresie swojej właściwości - kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.- zwana dalej P.p.s.a.). Oba kwestionowane postanowienia wydane zostały z zachowaniem obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W rozpatrywanej sprawie podstawę wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu, w sposób wyczerpujący, normuje art. 30 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Art. 30 stanowi: 1. Wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. 2. Postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. 3. Postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie scalenia gruntów zastępuje postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. 4. Na postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nie służy zażalenie. Należy także za Naczelnym Sądem Administracyjnym przyjąć, iż ustawodawca, określając w art. 30 ust. 4 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne zasadę wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, tym samym nałożył na organ właściwy obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Nie można bowiem zaakceptować poglądu, iż organ administracji publicznej właściwy w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości związany jest wnioskiem strony i nie ma możliwości zbadania jego zasadności, w tym zakresu żądania, na tym etapie postępowania, tj. przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego (por. wyrok NSA z 12.10.2012 r., sygn. akt I OSK 1124/11, LEX nr 1233999). Wobec tego zasadnie organy obu instancji przeprowadziły postępowania wyjaśniające przed wszczęciem niniejszego postępowania i trafnie przyjęły, że za wszczęciem tego postępowania rozgraniczeniowego z urzędu - w sposób oczywisty -nie przemawiają także (poza scaleniem) potrzeby gospodarki narodowej, ani nie przemawia też interes społeczny, o których to przesłankach jest mowa w art. 30 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Przede wszystkim należy mieć na względzie, że postępowanie rozgraniczeniowe jest przeprowadzane w interesie właściciela danej nieruchomości, który uważa, że granica między jego działką i działką sąsiednią wytyczona została błędnie i w efekcie winna zostać przesunięta na teren sąsiada, powiększając jego nieruchomość. Ustalenie zatem innego niż dotychczasowy przebiegu granic będzie co do zasady leżało w interesie prywatnym, a nie społecznym. Rozgraniczenie ma niewątpliwie węższy charakter - z punktu widzenia interesu społecznego - niż żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Nie można się wobec tego zgodzić z sugestią skarżących, że za ustaleniem tej granicy, w drodze rozgraniczenia, przemawia interes społeczny, zwłaszcza w sytuacji, gdy rozgraniczenie częściowo ma dotyczyć działek, z których wytyczona została droga publiczna (gminna), od lat funkcjonująca, a operaty obarczone błędem nadal znajdują się w państwowym zasobie. W tej sytuacji prawidłowe ustalenie granic wskazanych nieruchomości leży jedynie w interesie wnioskodawców tego rozgraniczenia, a nie w interesie społecznym, mimo że do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wprowadzono operat opatrzony błędem. Jak podał bowiem organ odwoławczy - w dacie wydania postanowienia II. instancji - operaty nr [...] oraz nr [...], na których wadliwość powołują się skarżący, nie zostały wycofane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (nadal obowiązują), a dane z tych operatów wydawane są geodetom wykonującym prace geodezyjne na przedmiotowym terenie. Na marginesie podkreślenia dodatkowo wymaga, że Wójt mógłby rozważyć wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego na wniosek strony - z urzędu - w trybie art. 61 § 2 K.p.a., ale jedynie wówczas, gdyby doszło do wyłączenia operatu opatrzonego błędem z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz do wzruszenia decyzji z [...].12.2003 r., zatwierdzającej podział nieruchomości o nr. [...] i [...], dokonany w oparciu o obarczony błędem operat. Tylko w takiej sytuacji organ winien rozważyć, czy zachodzi szczególnie ważny interes strony do wszczęcia tego postępowania rozgraniczeniowego z urzędu. W chwili obecnej ta przesłanka z całą pewnością nie występuje i zapewne z tej przyczyny organ o tej ewentualności nie wspomniał. Mając na uwadze wskazane argumenty, należało stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, a przeprowadzona przez organy obu instancji wstępna kontrola przedłożonego przez wnioskodawców żądania wykazała, iż nie zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące dopuszczalność owego wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu. Nie można także podzielić przekonania skarżących, iż z racji faktu, że część działek, których to rozgraniczenie ma dotyczyć jest własnością lub we władaniu gminy L., Wójt Gminy L. powinien się wyłączyć od rozpoznania przedmiotowej sprawy. Należy zauważyć, że brak jest obecnie wyraźnej normy, wzorem uchylonego art. 27a K.p.a., wyłączającej wójta, burmistrza (prezydenta miasta) od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną. Obowiązku takiego nie można się wprost dopatrzeć w regulacjach art. 24 ust. 1 i ust. 4 K.p.a. Pierwsza z nich dotyczy bowiem wyłączenia pracownika organu nie zaś organu administracji. Wyłączenie organu administracji jest przedmiotem odrębnej regulacji art. 25 § 1 K.p.a., w której nie unormowano sytuacji, o której mowa w zaskarżonym rozstrzygnięciu (orzekanie w sprawie rozgraniczenia m. in. z nieruchomościami, których właścicielem lub władającym jest gmina). Artykuł 24 ust. 4 K.p.a również nie znajduje wprost zastosowania w sprawie, bowiem wójt, burmistrz (prezydent miasta) nie jest przedstawicielem ustawowym gminy. W przywołanym art. 24 ust. 4 K.p.a. chodzi bowiem o cywilistyczną konstrukcję przedstawicielstwa strony, a ta nie może być utożsamiana z publicznoprawną konstrukcją organu wykonawczego gminy. Wobec tego nie można stawiać znaku równości pomiędzy instytucją przedstawicielstwa strony i pełnieniem funkcji wykonawczych gminy i tym samym zakładać, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jest zawsze, z mocy prawa, jej przedstawicielem. Gmina jest tworem o szczególnej pozycji ustrojowoprawnej (por. wyrok NSA z 1.04.2009 r., sygn. akt II OSK 460/08, http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego przyjąć należy, że Gmina jest z jednej strony nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), z drugiej zaś podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są rozdzielne. Czym innym jest uprawienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych, i w ślad za tym korzystania z władztwa administracyjnego. Czym innym natomiast wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego. Fakt, że te dwie role gminy są rozdzielne nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie. Stosownie do woli ustawodawcy, zobowiązującego gminy w przepisach prawa materialnego do rozstrzygania spraw indywidualnych oraz wyposażającego gminy w mienie komunalne, którym gmina ma racjonalnie gospodarować (por. przepisy rozdz. V ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym) gminy winny te dwie funkcje realizować jednocześnie, również w odniesieniu do własnego majątku. Ustawodawca nie wprowadził w tej mierze zakazu. Oznacza to, że wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej. I dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie w jakim wójt, burmistrz (prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. W tym sensie zaakceptować należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. (OPS 1/03), w której Sąd ten wychodzi z założenia, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których to postępowaniach nie ma ona legitymacji procesowej, nie wyłączając możliwości orzekania przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawach jej dotyczących. Taki też pogląd znaleźć można w literaturze przedmiotu (por. T. Woś, Glosa do przywołanej wyżej uchwały NSA z 19 maja 2003 r., "Samorząd Terytorialny" nr 12, s. 70 i n.). Wobec tego w konkluzji stwierdzić należy, że organy obu instancji w sposób dostateczny wyjaśniły wszystkie znaczące okoliczności sprawy, a tok ich rozumowania, w kontekście argumentów podnoszonych przez wnioskodawców, znalazł właściwe odzwierciedlenie w wydanych postanowieniach, spełniających wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.