I SA/Wa 386/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. K., J. K., P. K. i K. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim utrzymuje pkt 2 i 3 decyzji Wojewody [...] z dnia 20 marca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I. Stan faktyczny 1. Nieruchomość położona w dzielnicy [...] W., działka nr [...] z obrębu [...], stanowiąca współwłasność A. K., J. K., K. K. i P. K. (dalej jako: "skarżący") decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2006 r., nr [...] przeznaczona została na realizację inwestycji celu publicznego jakim jest budowa drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę [...] (Południowa Obwodnica [...]) – odcinek: węzeł "[...]" (bez węzła) – węzeł "[...]" (bez węzła) – wraz z przebudową infrastruktury technicznej. 2. Wnioskiem z 12 maja 2008 r. Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa oraz udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie opisanej powyżej nieruchomości. 3. Decyzją z [...] sierpnia 2010 r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości oraz ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na rzecz współwłaścicieli łącznie w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2006 r., Nr 220, poz. 1601 ze zm.). 4. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania skarżących, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy. Wątpliwości organu budził sposób ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Minister Infrastruktury wskazał na treść przepisu art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r, poz. 518 ze zm.; dalej jako: "ugn") zgodnie z którym operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn. Organ odwoławczy wskazał, że w związku z dezaktualizacją operatu szacunkowego w niniejszej sprawie wystąpił do rzeczoznawcy z prośbą o wyjaśnienie kwestii aktualności operatu. W odpowiedzi na powyższe rzeczoznawca nadesłał nowy operat szacunkowy, w którym wartość przedmiotowej nieruchomości ustalono na kwotę [...] zł., a więc niższą niż we wcześniejszym operacie. Dodatkowo organ wskazał na znajdującą się w aktach sprawy opinię Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, z której wynika że sporządzony przez M. J. operat z [...] listopada 2009 r. nie został opracowany w sposób prawidłowy. 5. Wojewódzki Sad Administracyjny prawomocnym wyrokiem z 15 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 945/11, oddalił skargę wywłaszczonych współwłaścicieli, wskazując na konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji. 6. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2013 r., nr [...], orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości oraz ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania w kwocie [...] zł oraz ustalił termin wydania nieruchomości i wypłaty odszkodowania. 7. Skarżący wnieśli odwołanie od tej decyzji, kwestionując wysokość przyznanego odszkodowania. 8. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] listopada 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na złożoną przez GDDKiA ofertę dobrowolnego nabycia nieruchomości z [...] maja 2008 r., która nie została przez skarżących zaakceptowana. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowi operat szacunkowy z [...] grudnia 2012 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego R. D.. Rzeczoznawca ustalił, że opisana nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, garażem i dwoma budynkami gospodarczymi. Działka posiada regularny kształt, zbliżony do prostokąta teren płaski, jednym bokiem przylega do drogi dojazdowej. Określając przeznaczenie nieruchomości biegły ustalił, że nieruchomość nie jest objęta ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] przyjętego uchwałą Rady [...] z [...] października 2006 r., przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym symbolem M2.12 – tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wartość rynkową gruntu ustalono podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Natomiast wartość odtworzeniowa budynku mieszkalnego oraz pozostałych części składowych biegły oszacował, posługując się aktualnymi katalogami: Biuletyn Cen Obiektów Budowlanych "SEKOCENBUD", Scalone Wskaźniki "Instytut Doradztwa Majątkowego", Katalog Cen jednostkowych Robóty i Obiektow Inwestycyjnych "Bistyp-Consulting", Informacyjny Zestaw Wskaźników Nakładów na Obiekty Budowlane "Serwis Informacji Ceowych Budownictwa". Do określenia wartości odtworzeniowej przyjęto obiekt AK08 (PKOB 1110). Ostatecznie wartość przedmiotowej nieruchomości ustalono na [...] zł. Po przeprowadzeniu analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego o organ odwoławczy doszedł do przekonania, że sporządzonemu w sprawie operatowi szacunkowemu nie można zarzucić takich uchybień, które nie pozwalałyby na jego podstawie, w sposób prawidłowy, ustalić odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Ponadto organ odnosząc się do zarzutu odwołania wyjaśnił, że nie ma możliwości uwzględnienia w odszkodowaniu utraty dochodów z firmy transportowej, której działalność, na skutek wywłaszczenia, musiała zostać zawieszona. 9. Skarżący, nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi przytoczyli okoliczności związane z dotychczasowymi wycenami, problemami z uzyskaniem potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii operatów, oraz nieekwiwalentności oferty nieruchomości zamiennej przy ul. [...]. Wskazali również na konieczność likwidacji, działającej od 1991 r. firmy transportowej oraz na to, że chcą mieć możliwość odtworzenia utraconej nieruchomości, co nie będzie możliwe wg. ustalonego odszkodowania. 10. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. 11. Na rozprawie w 14 listopada 2014 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z opinii Komisji Opiniodawczo-Rozjemczej z [...] czerwca 2014 r. stwierdzającej, że operat szacunkowy R. D. został sporządzony nieprawidłowo. 12. Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił dowód z powyższego dokumentu. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "Ppsa") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego, czy organy administracji ustalając wysokość odszkodowania mogły oprzeć się na opinii rzeczoznawcy majątkowego R. D., uznając sporządzony przez niego operat szacunkowy za zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Kwestia legalności wywłaszczenia została natomiast jednoznacznie wykazana w zaskarżonej decyzji i nie ma jakichkolwiek podstaw do kwestionowania tej okoliczności, zresztą nie kwestionują tego też skarżący. W tym zakresie Sąd skargę oddalił. 3. W pierwszej kolejności należy zasygnalizować, że sąd administracyjny nie jest związany oceną prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez wybrane przez stronę jedno z wielu stowarzyszeń czy związek stowarzyszeń, sporządzoną w trybie art. 157 ugn. Opinia "organizacji zawodowej" podlega normalnej ocenie, jak każdy dowód w sprawie przez pryzmat tego, czy nieprawidłowość operatu w granicach zarzucalności legalności decyzji wypełnia przesłankę określoną w art. 145 Ppsa. 4. W przedmiotowej sprawie sporządzona opinia nie ma jednak żadnego znaczenia, gdyż organ, wydając zaskarżoną decyzję, oparł się na opinii o wartości nieruchomości sporządzonej przez R. D., która jest, zdaniem Sądu, sprzeczna z przepisami prawa. Wadliwość zaskarżonej decyzji wynika z faktu, że biegły określił wartość składników budowlanych jako wartość odwtorzeniową. Wskazać należy, że określenie wartości odtworzeniowej jest dopuszczalne wyjątkowo tylko wtedy, gdy nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie (art. 135 ust. 1 ugn). Dopuszczona tym przepisem możliwość ustalenia przy wycenie nieruchomości pozostawionej wartości odtworzeniowej odnosi się do szczególnego rodzaju nieruchomości, które nie występują w obrocie na terenie właściwego województwa, wyznaczonego przepisami dotyczącymi wyceny nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego. Stosowanie wartości odtworzeniowej nie budzi wątpliwości przy wycenie nieruchomości zabudowanych np. zaporami wodnymi, kościołami itp., ponieważ nieruchomości takie nie występują w obrocie. Jednak wszędzie tam gdzie występuje obrót nieruchomościami, a więc rynek, istotą wszelkich sporów odszkodowawczych jest przede wszystkich wartość rynkowa. Określone w przepisach prawa szczególne przypadki, z których rzeczoznawca może wyjątkowo skorzystać przy wycenie nieruchomości, wymagają zawsze, aby operat zawierał przekonywujące uzasadnienie takiego działania wraz z wykazaniem, że przedmiot wyceny jest nieruchomością szczególną i zastosowanie typowych podejść i metod nie jest możliwe. W rozpoznawanej sprawie, biegły niestety w swojej opinii, a za nim organy obu instancji w ogóle nie odniosły się do tej kwestii, uznając że nieruchomość zabudowana budynkiem ieszalnym i garażami jest na tyle wyjątkowym obiektem, że tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie rynkowym w [...]. Już z tego powodu zaskarżona decyzja jako naruszająca art. 135 ust. 1 ugn, jak również art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa podlegała uchyleniu. 5. Dodatkowo zaskarżona decyzja narusza art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w związku z art. 154 ugn, biorąc pod uwagę "przeznaczenie nieruchomości" wynikające ze studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] z [...] października 2006 r., bowiem zostało ono uchwalone już po wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Tym samym przeznaczenie nieruchomości zostało ustalone w sposób sprzeczny z prawem, gdyż w dniu 11 sierpnia 2006 r. studium to nie obowiązywało. 6. Natomiast zarzut nieuwzględnienia w wysokości odszkodowania kosztów likwidacji firmy jest nieuzasadniony, gdyż polskie prawo wywłaszczeniowe nie przewiduje odszkodowania za tę szkodę, ograniczając wyłącznie wysokość odszkodowania do wartości wywłaszczonej nieruchomości (art. 128-135 ugn). 7. W przedmiotowej sprawie pomimo, że błędem dotknięte są decyzje obu instancji, wystarczające jest, zdaniem Sądu, wyłącznie uchylenie decyzji organu II instancji i to tylko w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania i ustalenia terminu jego płatności. Fundamentalne znacznie dla sprawy ma bowiem to, że dawanie pierwszeństwa wyłącznie ustawowej zasadzie dwuinstancyjności i uchylenie decyzji obu instancji niepotrzebnie wydłużyłoby postępowanie. Tymczasem każde kolejne opóźnienie w ustaleniu i wypłacie odszkodowania może prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania, które powinno być wypłacone w rozsądnym terminie. Ponadto może prowadzić do naruszenia art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji Praw Człowieka i Obywatela. Jak wskazuje Trybunał Praw Człowieka w swoim orzecznictwie, ekwiwalentność odszkodowania może zostać zaburzona poprzez nieuzasadnione opóźnienie w jego wypłacie (vide: Almeida Garrett, Mascarenhas Falcão i inni przeciwko Portugali, nr 29813/96 and 30229/96, § 54, ECHR 2000-I). Nieuzasadnione opóźnienia w wypłacie odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości prowadzi do zwiększenia szkody majątkowej osób, którym przejęto nieruchomości, stawiając ich w pozycji niepewności prawnej (Akkus v. Turkey, 9 July 1997, § 29, Reports 1997-V, Aka v. Turkey, 23 September 1998, § 49, Reports 1998 -VI). Przy tym opóźnienia spowodowane złożonym charakterem sprawy nie mogą usprawiedliwiać opóźnienia, które przekracza granice racjonalności (patrz wyrok Trybunału z 27 lipca 2010 r. Czajkowska przeciwko Polsce skarga nr 15952/09). Dodatkowo Sąd ma na uwadze, że pozbawienie skarżących prawa do mieszkania we własnym budynku i zamieszkiwanie w budynku zastępczym, poprzez przedłużanie postępowania może prowadzić do naruszenia gwarantowanego art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności prawa do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego i swojego mieszkania. 8. W ponownym postępowaniu Minister powoła nowego biegłego – rzeczoznawcę majątkowego w celu ustalania wartości nieruchomości i wyda decyzję ustalająca odszkodowanie. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. a oraz c, art. 151, art. 152 Ppsa, orzeczono jak w sentencji wyroku.