II SA/Ke 754/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2014r. sprawy ze skargi C. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. II SA/Ke 754/14 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia 8 lipca 2014 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ("Kolegium" "organ") utrzymało w mocy postanowienie Starosty W. z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie w sprawie z wniosku C. S. ("skarżący") o przeniesienie własności działki nr [...] położonej w K. gm. [...] . W motywach postanowienia organ wskazał, że C. S. wnioskiem z dnia 28 lutego 2014 r. (data wpływu) wystąpił do organu I instancji o przeniesienie własności działki nr [...] na podstawie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. nr 10, poz.53 ze zm.) dalej "ustawa". Wnioskodawca wyjaśnił, że nabył własność budynków położonych na tej działce i przysługuje mu prawo nieodpłatnego przeniesienia własności działki, na której budynki te są położone. Nadmienił, że zgłoszone żądanie odpowiada wykładni art. 6 wskazanej ustawy zawartej w wyroku z dnia 27 listopada 2011 r. sygn. akt. IV SA/WA/1159/2011. Starosta W. postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2014 r. znak [...], na podstawie art. 61 a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz; 267 ze zm. dalej "k.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Wyjaśnił, że organ prowadził postępowanie administracyjne z wniosku C. S. w przedmiocie przyznania własności działki pod budynkami położonej we wsi K., gm. [...] , oznaczonej w dacie przejęcia na Skarb Państwa nr [...] . Postępowanie to zostało zakończone decyzją z 30 grudnia 2011 r. znak: [...] o odmowie przyznania C. S. własności działki położonej we wsi Komorniki, gm. [...] , oznaczonej w dacie przejęcia na Skarb Państwa nr [...] , która obecnie w ewidencji gruntów stanowi działki: nr [...] /1, [...] /6, [...] /7 i [...] /8. Decyzją z dnia 29 czerwca 2013 r. znak: SKO. [...] Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania H. S., utrzymało w mocy wskazaną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt. II SA/Ke 546/12, oddalił skargę C. i H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach. Rozpatrując odwołanie wniesione przez C. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach podzieliło stanowisko organu I instancji, że zachodzi przeszkoda do wszczęcia postępowania ze względu na "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. Podniosło, że takimi przeszkodami są sytuacje, które w sposób oczywisty nie pozwalają na wszczęcie postępowania, tj. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśliło, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, ponieważ instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Okoliczność, że decyzją z dnia 29 czerwca 2012 r. znak: [...]., Kolegium utrzymało w mocy decyzję z dnia 30 grudnia 2011 r. znak: [...], którą Starosta W. odmówił przyznania C. S. prawa własności działki pod budynkami położonej we wsi K. gm. [...] , oznaczonej w dacie przejęcia na Skarb Państwa nr [...] , przesądza o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie przeniesienia na jego rzecz prawa własności tej działki z przyczyn przedmiotowych. Organ wszczynając postępowanie w sprawie przeniesienia własności przedmiotowej działki nr [...] i ponownie ją merytorycznie rozpoznając wypełniłby przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a mianowicie orzekałby w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Kolegium podniosło, że dla stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie zasady res iudicata, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej wyłącznie do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tożsamość musi dotyczyć też przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Niedopuszczalnym jest wszczęcie ponownego postępowania i wydanie decyzji przez organ administracji, a następnie decyzji ostatecznej, gdy zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa sprawy, a nie uległ zmianie stan prawny i faktyczny, który uzasadniałby prowadzenie postępowania na nowo. Przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Kolegium z dnia 29 czerwca 2012 r. znak: [...], była kompleksowa analiza wszystkich przesłanek wynikających z art. 6 ustawy w takim samym stanie faktycznym i prawnym, jak postępowanie zainicjowane obecnym wnioskiem C. S.. Stanowisko Kolegium, co do braku podstaw do uwzględnienia wniosku C. S. i przeniesienia własności przedmiotowej działki na podstawie przepisów art. 6 ustawy, podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 27 września 2012 r. sygn. akt. II SA/Ke 546/12 oddalającym skargę na decyzję Kolegium. Stronami postępowania o przeniesienie własności działki nr [...] , prowadzonym na wniosek C. S. z dnia 16 maja 2011 r., był zarówno C. S., jak też H. S. Niezasadne jest zatem stwierdzenie, że H. S. nie była uczestnikiem postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty W. z dnia 30 grudnia 2011 r. Organ podkreślił, że w treści samego wniosku z dnia 28 lutego 2014 r., jak też zażalenia nie wskazano na żadne nowe okoliczności, które mogłyby skutkować skutecznym wszczęciem na nowo postępowania w sprawie przeniesienia własności działki nr [...] . Powyższe powoduje, iż brak jest obecnie podstaw do wszczęcia nowego postępowania w trybie przepisów art. 6 ustawy. Odmawiając wszczęcia postępowania w trybie art. 61 a § 1 k.p.a., Kolegium nie było uprawnione do merytorycznej oceny wniosku C. S. w sprawie przeniesienia własności działki nr [...] . Tym samym, nie zachodziła konieczność badania, czy budynki A. N. nadal istnieją na działce. Okoliczność ta była badana i została uznana przez WSA w Kielcach za bezsporną i potwierdzoną dowodowo. W ocenie Kolegium, wbrew zarzutom zażalenia organ pierwszej instancji nie naruszył dyspozycji art. 61 a § 1 k.p.a. w związku z art. 6 ustawy, jak też art. 126 k.p.a. i 107 § 1 i 3 k.p.a. Obie sprawy z wniosku C. S. z dnia 16 maja 2011 r. oraz z dnia 26 lutego 2014 r. są tożsame, przy czym sprawa z wniosku C. S. z dnia 16 maja 2011 r. została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją. Zachodziła zatem konieczność skorzystania przez organ z regulacji zawartej w art. 61a § 1 k.p.a., przy jednoczesnym braku podstaw dokonywania oceny merytorycznej zgłoszonego żądania. Na powyższe postanowienie C. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. Wnosząc o uchylenie postanowienia zarzucił: naruszenie prawa materialnego - art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym przez nieuwzględnienie wynikającego z niego obowiązku starosty do przeniesienia własności nieruchomości, na której posadowione są budynki nabyte przez rolnika na własność; naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności: - art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu istoty sprawy, a w szczególności kwestii, czy na nieruchomości której dotyczy wniosek C. S. istnieją budynki, które C. S. nabył na własność jako odrębny od gruntu przedmiot własności, - art. 75 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ orzekający oględzin nieruchomości której dotyczy wniosek oraz niewyjaśnienie na jakiej konkretnie działce ewidencyjnej, wedle stanu na dzień nabycia, znajdowały się budynki nabyte na własność przez C. S.; - art. 61 §1 k.p.a. polegające na przyjęciu jakoby po stronie C. S. nie istniał interes prawny we wszczęciu postępowania administracyjnego, podczas gdy interes ten wynikał z przepisu art. 6 ustawy. - art. 104 k.p.a. polegające na nie wydaniu decyzji, - art. 123 k.p.a. polegające na wydaniu postanowienia mimo, że zagadnienie będące przedmiotem rozpoznania nie jest związane z tokiem postępowania Uzasadniając zarzuty skarżący zakwestionował stanowisko organu, jakoby sprawa była już wcześniej przedmiotem decyzji i zachodziła w tym przypadku powaga rzeczy osądzonej. Podniósł, że organy administracji nie sprawują wymiaru sprawiedliwości, nie sądzą spraw, zatem pojęcie powagi rzeczy osądzonej nie istnieje. Ponadto decyzja, na którą powołuje się organ orzekający dotyczyła odmowy przeniesienia własności działek o numerach [...] /1, [...] /6, [...] /7 i [...] /8 podczas, gdy wniosek C. S., złożony w sprawie niniejszej, dotyczył żądania przeniesienia własności działki nr [...] . Działka nr [...] nie odpowiada w całości działkom o nr [...] /1, [...] /6, [...] /7 i [...] /8. Organ administracyjny wydając zaskarżone postanowienie nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych dotyczących tego, na której działce - wydzielonej z działki [...] - znajdują się budynki nabyte na własność przez C. S. od A. N. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że zachodzi tożsamość spraw, podnosząc, że nie ma znaczenia sama treść wniosku albowiem to decyzja administracyjna określa przedmiot sprawy. Skoro decyzja Starosty W. wydana w sprawie uprzednio rozstrzygniętej dotyczyła działek o numerach [...] /1, [...] /6, [...] /7 i [...] /8, to nie można mówić, że przedmiot sprawy dotyczy działki nr [...] jest tożsamy. W uprzednio prowadzonym postępowaniu administracyjnym organ administracyjny nie dokonywał żadnych czynności dowodowych w kierunku ustalenia czy na działce, której dotyczy wniosek znajdują się budynki nabyte przez C. S. od A. N. Zarzucił, że przedmiotem wniosku C. S. nie było stwierdzenie nieważności decyzji. Organ decyzyjny wadliwie zinterpretował przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., który dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji, rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wniosek dotyczył żądania przeniesienia własności nieruchomości w trybie art. 6 ustawy i w tym postępowaniu jedynym, co podlega badaniu jest to, czy po stronie C. S. istnieje materialno-prawne uprawnienie do żądania przeniesienia na jego rzecz własności nieruchomości. Żaden przepis prawa nie zdejmuje z organu administracji obowiązku merytorycznego zbadania sprawy i wydania decyzji w sytuacji, gdy po stronie wnioskodawcy istnieje materialno-prawna podstawa żądania. Podkreślił, że przepis art. 6 ustawy nie wymaga, by warunkiem żądania przeniesienia własności był fakt, czy w momencie zgłoszenia żądania istnieją budynki nabyte przez wnioskodawcę na własność. Organ administracji ma obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe i poczynić własne ustalenia stanu faktycznego. W postępowaniu administracyjnym nie występuje w ogóle pojęcie sprawy osądzonej a organ administracji ma obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy w każdym przypadku. W ocenie skarżącego organ orzekający nie dostrzegł, iż obecne postępowanie dotyczy postanowienia Starosty W., a postępowanie jakie toczyło się uprzednio było zakończone decyzją administracyjną - decyzją Starosty W. z 30 grudnia 2011 r. Postanowienia, co wynika z art. 123 § 2 k.p.a mogą dotyczyć jedynie kwestii wynikających w toku postępowania, a nie rozstrzygają o istocie sprawy. Wniosek C. S. winien być więc rozstrzygnięty decyzją administracyjną. Powołując się na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 października 2011 r. sygn. IV SA/WA 1151/2011 skarżący podniósł, że jedyną przesłanką żądania przeniesienia własności nieruchomości gruntowej jest uprzednie nabycie własności budynków. Takie nabycie własności budynku przez C. S. od A. N. jest oczywiste, wynika z treści aktu notarialnego i zostało potwierdzone przez organ orzekający. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej m.in. poprzez badanie legalności, czyli zgodności z prawem wydawanych aktów. Sąd administracyjny, kontrolując legalność aktów wydawanych przez organy administracji publicznej, nie jest związany zarzutami jak i wnioskami skargi, ale jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że złożona przez C. S. skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kwestionowane postanowienie odpowiada prawu. Sąd uznał przy tym, że stan faktyczny ustalony przez organy znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. W związku z tym ustalenia te przyjął za podstawę do dalszych rozważań. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia czy organy w sposób uprawniony, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówiły C. S. wszczęcia postępowania w sprawie przeniesienia własności działki nr [...] położonej w K., w trybie art. 6 ustawy. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. ustanawia generalną zasadę, iż postępowanie administracyjne może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracyjnemu. Zgodnie z przepisem art. 61a § 1 k.p.a. organ administracyjny wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych przyczyn nie może być wszczęte. Przepis ten stanowi wyjątek od przewidzianej w art. 61 § 1 k.p.a. zasady, że postępowanie na żądanie strony zostaje wszczęte z datą doręczenia organowi żądania. Cytowany przepis ustanawia dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania tj. "żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną" oraz "z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". W literaturze przedmiotu (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2011 r.; teza 6 do art. 61a), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 1893/11) nie budzi wątpliwości, że art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). Zauważyć przy tym należy, że o tożsamości sprawy można mówić wyłącznie wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 931/09, LEX nr 597967, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Go 1093/12, LEX nr 1298333). Z uwagi na zarzut skargi należy na wstępie wyjaśnić, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania nie była przesłanka braku interesu prawnego po stronie C. S.. Organy – odmawiając skarżącemu wszczęcia postępowania – powołały się na przesłankę wystąpienia "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających zainicjowanie postępowania administracyjnego. W tym kontekście wskazały, że w tym samym przedmiocie toczyło się postępowanie i zostało zakończone decyzją ostateczną z dnia 29 czerwca 2012 r. znak [...], którą Kolegium utrzymało w mocy decyzję Starosty W. z 30 grudnia 2011 r. znak [...], odmawiającą przyznania C. S. prawa własności działki pod budynkami położonej we wsi K. gm. [...] oznaczonej w dacie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nr [...] , która obecnie w ewidencji gruntów stanowi działki o nr. [...] /1, [...] /6, [...] /7, [...] /8. Skarga wniesiona przez H. i C. S. została oddalona wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 546/12. Stanowisko organów należy podzielić. Z uzasadnienia decyzji wydanych w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Kolegium znak [...] wynika, że jej przedmiotem była zasadność odmowy przyznania C. S. własności działki pod budynkami, położonej we wsi Komorniki, oznaczonej w dacie przejęcia przez Skarb Państwa numerem [...] , która obecnie w ewidencji gruntów stanowi działki nr [...] /1, [...] /6, [...] /7 i [...] /8. Organ stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 6 ustawy - nieodpłatnego przeniesienia własności działek powstałych z podziału nieruchomości oznaczonej numerem [...] . Złożonym w dniu 28 lutego 2014 wnioskiem C. S. także domaga się przeniesienia własności działki pod budynkami, położonej we wsi Komorniki oznaczonej w dacie przejęcia przez Skarb Państwa numerem [...] , powołując jako materialno-prawną podstawę wniosku przepis art. 6 ustawy, nie wskazując na nowe okoliczności faktyczne. Przedmiot postępowania - przyznanie własności działki pod budynkami jak i podstawa prawna, z której skarżący wywodzi uprawnienie, są zatem tożsame. Tym samym nie jest uzasadniony zarzut skargi, że nie zachodzi tożsamość przedmiotu rozstrzygnięcia Starosty W. z dnia 30 grudnia 2011 r. znak [...] a żądaniem zgłoszonym przez C. S. we wniosku z dnia 28 lutego 2014 r. Podkreślić należy, że z rozstrzygnięcia Starosty W. jednoznacznie wynika, że działka oznaczona w dacie przejęcia przez Skarb Państwa numerem [...] , obecnie w ewidencji gruntów stanowi działki nr [...] /1, [...] /6, [...] /7 i [...] /8 i w takim przedmiocie organy orzekały. Skoro poprzedni wniosek został merytorycznie rozpatrzony, zostało wszczęte postępowanie w sprawie przeniesienia własności działki nr [...] położonej w K. w trybie art. 6 ustawy, a zapadłe w tej sprawie rozstrzygnięcie jest ostateczne i prawomocne, to nie ma podstaw do ponownego rozpoznawania tej samej sprawy. Organ prawidłowo zatem odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a k.p.a., bowiem wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną stanowi, podstawę stwierdzenia nieważności. Według art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Konstrukcja sankcji nieważności opiera się na tożsamości sprawy rozstrzygniętej decyzją, a sprawy będącej przedmiotem wcześniejszej decyzji ostatecznej. Wbrew zarzutom skargi organ nie rozpoznawał wniosku skarżącego jako wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, lecz zasadnie argumentował, że z uwagi na tożsamość spraw wszczęcie i ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją pociąga skutek nieważności. Jako niezasadny należy ocenić zarzut, naruszenia art. 123 k.p.a. przez wydanie postanowienia, mimo, że zagadnienie będące przedmiotem rozpoznania nie jest związane z tokiem postępowania. Forma rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wynika wprost z przepisu art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracyjny wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ rozstrzygając w formie postanowienia nie mógł zatem naruszyć art. 104 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego art. 6 ustawy oraz wskazanych przepisów postępowania art. 7, art. 10, art. 75 k.p.a. wyjaśnić należy, że instytucja odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem formalnym, a nie rozstrzygnięciem merytorycznym rozstrzygającym sprawę co do istoty. Organ nie prowadził postępowania i nie stosował prawa materialnego, nie rozpatrywał merytorycznie sprawy, a jedynie formalnie odmówił wszczęcia postępowania. Reasumując, skarga w ocenie Sądu nie zasługiwała na uwzględnienie. Organy rozpatrując kwestię dopuszczalności wszczęcia postępowania dokonały bowiem prawidłowych ustaleń odnośnie tożsamości spraw wywołanej wnioskiem z dnia 28 lutego 2014 r. i rozstrzygniętej ostateczną decyzją z dnia 29 czerwca 2012 r. znak [...], oraz zasadnie uczyniły tę okoliczność podstawą zastosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie przepisu art. 151 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.