II OSK 478/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ Sędziowie sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1631/14 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie wydania zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] uchylił punkt 2 postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2014 r. w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie wydania zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Spółka [...] sp. z o.o. sp. k. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej położonej w [...], gm. [...], woj. [...], stanowiącej działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 32,3829 ha, będącej własnością Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] marca 2014 r. wyraził sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie przez wnioskodawcę tej nieruchomości wskazując, że nieruchomość jest przeznaczona na cele rolne, istnieje zapotrzebowanie na tego rodzaju nieruchomości ze strony gospodarstw rodzinnych, zaś Spółka zamierza przeznaczyć przedmiotowe grunty na cel sprzeczny z ich rolniczym charakterem. Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W toku postępowania do akt przedłożono szereg opinii i dokumentów. W opinii - rekomendacji z 31 marca 2014 r. Wiceprzewodniczący Sejmiku Województwa [...], zwracając się o wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia, podkreślił, że zamierzony przez Spółkę sposób zagospodarowania nieruchomości znajduje swoje podstawy w studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Działki te uznane są atrakcyjne gospodarczo, nie rolniczo. Starosta Powiatu w [...] w piśmie z 28 marca 2014 r. zaznaczył, że nabycie przez Spółkę nowych terenów umożliwi budowę kolejnego zakładu produkcyjnego, który poprawi sytuację na rynku pracy w powiecie. Burmistrz Miasta [...] w piśmie z 31 marca 2014 r. przedstawił aktualne problemy lokalne w pozyskaniu inwestorów, zwracając uwagę, że zamierzenia inwestycyjne Spółki są społecznie pożądane. Wójt Gminy [...] w piśmie z 31 marca 2014 r. uznał, że lokalizacja tych gruntów o charakterze użytkowym jest atrakcyjna i pożądana. Wskazał, że wątpliwym jest, by część tych nieruchomości przeznaczona na cele rolne znalazła nabywcę. Stanowisko w sprawie przedstawił Oddział Terenowy w [...] Agencji Nieruchomości Rolnych, zauważając, że w chwili obecnej będące przedmiotem sprawy grunty nie są użytkowane rolniczo, są ugorowane. Nieruchomości te zostały wyłączone z umowy dzierżawy, "gdyż nigdy by nie zostały sprzedane dzierżawcy w ramach pierwszeństwa nabycia na powiększenie gospodarstw rodzinnych". Opinię pozytywną w przedmiocie projektowanego rozdysponowania wnioskowanych nieruchomości przedłożyła [...] Izba Rolnicza. Do akt dołączona również została decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydana na wniosek Wójta Gminy [...] z 25 września 2003 r., o wyrażeniu zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas II-III położonych na terenie Gminy [...], w tym działek o nr ewid. [...]. W dniu 24 kwietnia 2014 r. pracownicy Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonali oględzin nieruchomości oraz na spotkaniu w Urzędzie Gminy [...] uzyskali dodatkowe wyjaśnienia przedstawicieli samorządu w tej sprawie. Ustalono, że będące przedmiotem spawy działki położone są na terenie gminnego centrum przemysłu i rzemiosła. Kompleksy rolne chronione znajdują się w innych częściach gminy. Rolnicy nie byli zainteresowani nabyciem tych gruntów. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] maja 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 3 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz.U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 ze zm.), w punkcie 1 uchylił postanowienie z [...] marca 2014 r. w części dotyczącej części nieruchomości o pow. 13,6100 ha, położonej w obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele działalności gospodarczej i nie zgłosił w tym zakresie sprzeciwu. W punkcie 2 Minister utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie dotyczące pozostałej części nieruchomości o pow. 18,7729 ha, obejmującej tereny przeznaczone w planie miejscowym pod uprawy rolne. Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 postanowienia organ wskazał, że część ujętego we wniosku obszaru stanowi teren upraw rolnych o powierzchni 18,7729 ha. Spółka planuje na tym terenie prowadzenie działalności związanej z produkcją mebli i ich dystrybucję, a zatem działalności pozarolniczej. Minister odnotował fakt wydania szeregu pozytywnych opinii, niemniej jednak stwierdził, że omawiana nieruchomość stanowi nieruchomość rolną i w przeważającej części (stanowiącej duży, zwarty kompleks gruntów rolnych) przeznaczona jest na cele produkcji rolnej. Na nieruchomość składają się grunty dobrej jakości - w większości III klasy (przeznaczenie tej klasy gruntów na inne cele niż rolne wymaga uzyskania stosownej zgody, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 1205). Ta część nieruchomości, która przeznaczona jest w miejscowym planie pod uprawy rolne może być tylko wykorzystana do prowadzenia działalności rolniczej, nie zaś na cele działalności gospodarczej. Skoro zatem grunty o pow. 18,7729 ha nadal stanowią tereny przeznaczone w planie na cele gospodarki rolnej - pod uprawy rolne, brak jest uzasadnienia, by mogły być nabyte na cele działalności gospodarczej. Skargę na powyższe postanowienie wniosła [...] Sp. z o.o. Sp.k. podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając pkt 2 zaskarżonego postanowienia stwierdził, że organ nie wyjaśnił należycie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także dokonał wybiórczej oceny dowodów i w ten sposób naruszył przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 K.p.a.). Zdaniem Sądu, stanowisko Ministra zajęte w tej sprawie pomija bez żadnego uzasadnienia pozytywne dla skarżącej Spółki materiały, w szczególności opinię [...] Izby Rolniczej we [...]. Opinia ta ma bardzo istotne znaczenie, gdyż w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz.U. Nr 101, poz. 927 ze zm.) izby działają na rzecz rolnictwa, wpływają na kształtowanie polityki rolnej i uczestniczą w jej realizacji. Ponadto Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie odniósł się również do pozostałych dowodów w sprawie. Świadczy to o rozpatrzeniu sprawy z naruszeniem art. 7 K.p.a. W ocenie Sądu odwołanie się przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do interesu społecznego wyłącznie na gruncie rozwiązań ustawowych, bez rozważenia realiów konkretnej sprawy i rzeczywistej działalności strony czyni, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o uznanie administracyjne noszące cechy dowolności, a nie przewidzianej w art. 80 K.p.a. zasady swobody oceny dowodów i podejmowania decyzji. Zdaniem Sądu organ błędnie skupił się jedynie na postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Zadaniem organu było ustalenie w jaki sposób skarżąca spółka będzie zagospodarowywała rolniczo przedmiotowe grunty rolne. Sąd uznał za słuszne stwierdzenia Spółki, że nabycie przez nią gruntów w części o rolnym charakterze nie oznacza automatycznie ich wyłączenia z produkcji rolnej i nie pozbawia organu kontroli nad tymi gruntami i decydowania o ich charakterze w przyszłości. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: P.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że Minister postanowieniem z [...] maja 2014 r. naruszył przepisy postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazano, że wbrew stwierdzeniom Sądu, Minister w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co pozwoliło przyjąć, że nabycie przez Spółkę [...] Sp. z o.o. Sp. k. gruntów rolnych o powierzchni 18,7729 ha jest sprzeczne z interesem rolnictwa, a więc również z interesem społecznym. Podkreślono, że Spółka nie prowadzi działalności rolniczej, deklaruje jedynie, że nieruchomości nie będą "automatycznie wyłączone z produkcji rolnej". W ocenie Ministra, grunty rolne mogą być nabywane przez podmioty, które prowadzą działalność rolniczą i dają gwarancje jej prowadzenia. Nabycie przez Spółkę gruntów rolnych byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa, a więc również z interesem społecznym, gdyż to rolnicy powinni w pierwszej kolejności nabywać grunty rolne. Wniosek o preferowaniu przy zakupie nieruchomości rolnych rolników indywidualnych wynika wprost z przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Poza tym i tak istniały podstawy do zgłoszenia sprzeciwu, gdyż wnioskująca Spółka nie prowadzi gospodarstwa rolnego. Jeżeli zatem z jednej strony cudzoziemiec zamierza nabyć nieruchomości rolne o powierzchni przewyższającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w tym województwie, a z drugiej strony grunty rolne winny być w szczególności przeznaczane na powiększanie istniejących gospodarstw rodzinnych, to w interesie rolnictwa jest przeciwdziałanie takiej koncentracji nieruchomości rolnych przez podmiot, który nie jest rolnikiem indywidualnym prowadzącym gospodarstwo rodzinne. Minister zgłaszając sprzeciw w rozpoznawanej sprawie działał w granicach administracyjnego uznania, kierując się aktualnymi preferencjami prowadzonej przez siebie polityki rolnej. Biorąc zatem pod uwagę, że objęta wnioskiem nieruchomość przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, to kierując się względami społecznymi, w świetle materiału dowodowego uzasadnione było zgłoszenie sprzeciwu na nabycie nieruchomości przez wnioskodawcę. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. Sp.k. wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie Spółki ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego państwa nakłada na Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Agencję Nieruchomości Rolnych obowiązki oraz wprowadza wytyczne do realizacji celów ustawy. Ustawa ta jednak nie wyłącza ogólnych zasad postępowania administracyjnego nakazujących ważyć słuszny interes strony i interes społeczny również w zakresie ogólnym w każdej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim zauważyć należy, że będące przedmiotem kontroli Sądu I instancji postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane zostało na podstawie art. 1 ust. 1 i 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. W świetle tych regulacji, zezwolenie na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wydaje minister właściwy do spraw wewnętrznych, o ile - w przypadku nieruchomości rolnych - sprzeciwu nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Tak ukształtowane relacje wymienionych organów administracji mają charakter współdziałania w rozumieniu art. 106 K.p.a. Minister właściwy do spraw wewnętrznych nie może zatem wydać prawidłowo zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnej przez cudzoziemca bez udziału ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, ten zaś poprzez wniesienie sprzeciwu znacząco wpływa na końcowe załatwienie sprawy. Organ współdziałający ma obowiązek zbadania sprawy pod kątem swojej właściwości. Do zadań Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi należy kształtowanie ustroju rolnego państwa oraz ochrona gruntów przeznaczonych na cele rolne (art. 23 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej; t.jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 812). W orzecznictwie przyjmuje się, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając jako organ współdziałający na podstawie art. 1 ust. 1 i 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i oceniając wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej, jest uprawniony na podstawie art. 7 K.p.a. do uwzględnienia interesu społecznego poprzez odwołanie się do postanowień ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego; Dz.U. z 2012 r. poz. 803 ze zm. (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 175/05 dostępny w internecie na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Minister jest więc zobligowany ocenić zamiar wnioskodawcy co do charakteru planowanej działalności na nabywanej nieruchomości pod kątem realizacji zasad kształtowania ustroju rolnego państwa. Tak rozumiany interes społeczny w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nakazywał uznać za prawidłowe zaskarżone postanowienie wyrażające sprzeciw co do nabycia nieruchomości przez cudzoziemca w części obejmującej tereny przeznaczone w planie miejscowym pod uprawy rolne. Powierzona Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi ochrona gruntów rolnych oraz kształtowanie ustroju rolnego państwa w sytuacji, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmieniającego przeznaczenie tych gruntów, nakazywała zajęcie stanowiska o utrzymaniu rolniczego ich charakteru. Spółka nie gwarantowała zaś rolniczego wykorzystania nieruchomości nie ukrywając, że celem nabycia jest prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego państwa nakazuje natomiast uwzględniać konieczność poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałania nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zapewnienia prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. Powyższemu założeniu nie odpowiada cel, jakiemu podyktowane było nabycie przez Spółkę nieruchomości rolnej, na której zaplanowano centrum produkcyjne, magazynowe, logistyczne, transportowe i ekspozycyjne służące, realizowanej przez pozostające w holdingu spółki, działalności związanej z produkcją mebli. W powyższych okolicznościach, wbrew stanowisku Sądu I instancji, na ocenę podjętego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozpoznawanej sprawie postanowienia nie mogły wpływać opinie i materiały pozytywne dla Spółki. W szczególności nie mogła w sposób istotny na wynik sprawy oddziaływać opinia [...] Izby Rolniczej w [...]. Z faktu, że izby działają na rzecz rolnictwa, kształtują i realizują politykę rolną, nie sposób wyprowadzić, że mogą one w sposób znaczący wpływać na ocenę wyrażaną przez Ministra jako jedynego organu upoważnionego do dokonania oceny możliwości zakupu nieruchomości rolnej przez cudzoziemca pod kątem powierzonej mu ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Podkreślić należy, że w postanowieniu wyrażającym sprzeciw organ odniósł się do przedstawionych w toku postępowania opinii i stanowisk, w których akcentowano m.in. strategiczny charakter planowanej inwestycji dla rozwoju lokalnej społeczności, przyjmując, że sam fakt przeznaczenia nieruchomości na cele rolne nakazuje sprzeciwić się jej nabyciu przez spółkę, która nie prowadzi działalności rolniczej, tym samym nie zapewni wykorzystania gruntów zgodnie z ich aktualnym przeznaczeniem. Zamierzenia Spółki stoją więc w jednoznacznej sprzeczności z interesem rolnictwa, uniemożliwiając wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia. Na taką zaś ocenę pozwalały zarówno rozwiązania ustawowe, jak i realia tej sprawy, które w sposób prawidłowy zostały przez organ rozważone. Podnoszony w przedłożonych opiniach i rekomendacjach wpływ planowanej inwestycji na rozwój Gminy, w tym zmniejszenie bezrobocia, nie mógł wpłynąć na ocenę wniosku jako argument pozbawiony znaczenia prawnego. Ustalenia w tym zakresie nie mogły zatem skutecznie podważyć zasadności rozstrzygnięcia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z tych względów za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 K.p.a. Należy zgodzić się ze skargą kasacyjną wskazującą na brak uzasadnienia dla stwierdzenia przez Sąd I instancji, że stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyrażone w zaskarżonym postanowieniu miało charakter dowolny. Wbrew przedstawionej w zaskarżonym wyroku argumentacji, okoliczności sprawy pozwalały na przyjęcie, że utrzymanie w mocy wyrażonego przez Ministra sprzeciwu wobec nabycia przez Spółkę [...] sp. z o.o. sp.k. nieruchomości obejmującej tereny przeznaczone w planie miejscowym pod uprawy rolne, zostało poprzedzone podjęciem wszelkich niezbędnych kroków celem jej wyjaśnienia, wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego materiału i wyważeniu w ustalonych okolicznościach interesu społecznego i słusznego interesu strony. Powyższe dawało podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. Rozpoznając skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wydanie sprzeciwu wobec nabycia przez [...] Sp. z o.o. Sp.k. nieruchomości w części, w jakiej miejscowy plan zagospodarowania terenu określał ich przeznaczenie pod uprawy rolne było prawidłowe, podyktowane bowiem zostało interesem społecznym wynikającym z realizacji ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (art. 7 K.p.a.). Skoro na tych nieruchomościach Spółka nie zamierzała podjąć działalności rolniczej, co wyraźnie wynikało ze zgromadzonego materiału dowodowego, to nie sposób uznać, że stanowisko przyjęte przez Ministra miało charakter dowolny. Na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia pozostawały bez istotnego wpływu opinie i rekomendacje pozytywne dla Spółki, które nie zawierały informacji mogących podważyć poczynione przez organ ustalenia co do możliwości prowadzenia na tym terenie działalności rolniczej przez nabywcę. Nieskuteczne również okazały się zarzuty nakierowane na nieważność zaskarżonego postanowienia wynikającą z jego niewykonalności z uwagi na fakt wyrażenia sprzeciwu wobec niewyodrębnionej części nabywanej nieruchomości. Niewykonalności decyzji, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy w dacie wydania decyzji istnieją przeszkody w jej wykonaniu i są one nieusuwalne przez cały czas. W niniejszej sprawie okoliczność wyrażenia sprzeciwu jedynie w odniesieniu do części nieruchomości nie oznacza braku możliwości jej wyodrębnienia geodezyjnego, umożliwiającej następnie jej nabycie przez Spółkę. W tych warunkach uzasadnionym było oddalenie skargi na decyzję zobowiązującą skarżącego do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stosownie do art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.