VI SA/Wa 2718/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od wpisu na listę adwokatów oddala skargę Minister Sprawiedliwości (zwany dalej organem) decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] sprzeciwił się wpisowi pani M. P. (zwaną dalej skarżącą) na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...] dokonanego uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] (zwaną dalej Radą Adwokacką) z dnia [...] września 2012 r. Rada Adwokacka podjęła Uchwałę przy następujących ustaleniach: Pani M. P. zwróciła się do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z wnioskiem o wpis na listę adwokatów tej Izby na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 5a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm. - zwaną dalej Prawem o adwokaturze). Uchwałą z dnia [...] września 2012 r. Okręgowa Rada Adwokacka w [...] wpisała skarżącą na listę adwokatów tej Izby wskazując, że spełnia ona przesłanki określone w art. 65 ust. 1 - 3 i art. 66 ust. 1 pkt 5a Prawa o adwokaturze. Organ sprzeciwił się wpisowi wskazując, że zgodnie z art. 65 Prawa o adwokaturze na listę adwokatów może być wpisany ten, kto: 1) jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata; 2) korzysta w pełni z praw publicznych oraz ma pełną zdolność do czynności prawnych; 3) ukończył wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej; 4) odbył w Rzeczypospolitej Polskiej aplikację adwokacką i złożył egzamin adwokacki, z zastrzeżeniem art. 66 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy. Ponadto podniósł, że jak stanowi art. 66 ust. 1 pkt 5 Prawa o adwokaturze wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego nie stosuje się do osób, które posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych oraz w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę adwokatów, łącznie przez okres co najmniej 3 lat: a) zajmowały stanowisko referendarza sądowego, starszego referendarza sądowego, aplikanta sądowego, aplikanta prokuratorskiego, aplikanta sądowo-prokuratorskiego, asystenta sędziego, asystenta prokuratora lub b) wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej w kancelarii adwokackiej, zespole adwokackim, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, o których mowa w art. 4a ust. 1, lub kancelarii radcy prawnego, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych. Wskazał, że skarżąca w dniu [...] maja 1998 r. ukończyła wyższe studia magisterskie na Wydziale Prawa Uniwersytetu w [...] uzyskując tytuł magistra prawa a uchwałą Rady Wydziału Prawa Uniwersytetu w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. uzyskała stopień naukowy doktora nauk prawnych w zakresie prawa. Podniósł, że od dnia [...] maja 2008 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r. była zatrudniona w Europejskim Trybunale Praw Człowieka w Strasburgu jako prawnik - asystent sędziego. Jego zdaniem Rada Adwokacka w uchwale z dnia [...] września 2012 r. błędnie przyjęła, iż wnioskodawczyni spełnia warunki uzyskania wpisu na listę adwokatów określone w art. 66 ust. 1 pkt 5a Prawa o adwokaturze. Podniósł, że przepis zwalnia od wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego osoby, które posiadają stopień naukowy doktora nauk prawnych oraz w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę adwokatów, łącznie przez okres co najmniej trzech lat zajmowały stanowisko asesora sądowego, asesora prokuratorskiego, referendarza sądowego, starszego referendarza sądowego, aplikanta sądowego, aplikanta prokuratorskiego, aplikanta sądowo-prokuratorskiego, asystenta sędziego lub asystenta prokuratora. Jego zdaniem skarżąca posiada stopień naukowy doktora nauk prawnych, lecz nie zajmowała żadnego ze wskazanych stanowisk. Wskazał, że wykładnia art. 66 ust. 1 pkt 5a Prawa o adwokaturze prowadzi do wniosku, iż przepis ten zawiera enumeratywne wyliczenie stanowisk, których zajmowanie przez okres minimum 3 lat uprawnia do ubiegania się o wpis na listę adwokatów. Jego zdaniem konstrukcja tego przepisu oparta została na katalogu zamkniętym, co oznacza, że wyliczenie zawarte w jego treści stanowi wszystkie, a jednocześnie jedynie dopuszczalne kryteria. Przepis ten nie przewiduje możliwości wydania decyzji w oparciu o kryterium uznaniowości, tak jak może to mieć miejsce w przypadku tzw. katalogu otwartego. Nie użyto bowiem w jego treści sformułowań takich jak: "w szczególności" lub "stosuje się odpowiednio do innych stanowisk" umożliwiając rozszerzenie katalogu. Wskazał, że na gruncie omawianego przepisu nie można stosować wykładni rozszerzającej opierającej się na analogii, odwołującej się do podobieństw obowiązków na różnych stanowiskach. Regulacja art. 66 ust. 1 pkt 5a Prawa o adwokaturze stanowi wyjątek od reguły określającej, iż kandydat do zawodu adwokata powinien legitymować się odbytą aplikacją adwokacką i złożonym z wynikiem pozytywnym egzaminem adwokackim. Jego zdaniem, zgodnie z przyjętymi zasadami wykładni tekstów prawnych omawiana regulacja powinna być tłumaczona ściśle. Podniósł, że przedmiotem badania, czy kandydat spełnia wymogi jest fakt zajmowania określonego stanowiska wskazanego w ustawie, a nie dowolnego stanowiska z jednoczesną możliwością sprawowania tożsamych lub podobnych obowiązków. Zdaniem organu wymienione w art. 66 ust. 1 pkt 5a Prawa o adwokaturze stanowiska są tożsame jedynie z tymi, o których mowa w: ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 z późn. zm.), ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), ustawie z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 z późn. zm.) oraz ustawie z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052 z późn. zm.). Wobec tego, że chociaż skarżąca w Europejskim Trybunale Praw Człowieka w Strasburgu była zatrudniona na stanowisku asystenta sędziego, to w świetle wymagań określonych art. 66 ust. 1 pkt 5a Prawa o adwokaturze badać należało nazwę zajmowanego stanowiska oraz organ, w którym było ono zajmowane. Zdaniem organu regulacja powyższa nie pozwala na badanie zakresu czynności wykonywanych przez kandydatkę. W związku z powyższym, skarżąca zdaniem organu nie spełnia kryteriów określonych w art. 66 ust. 1 pkt 5a Prawa o adwokaturze niezbędnych do uzyskania wpisu na listę adwokatów bez odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego. Zatrudnienie w Europejskim Trybunale Praw Człowieka nie stanowi o zajmowaniu stanowiska wymienionego w art. 66 ust. 1 pkt 5b Prawa o adwokaturze. Zdaniem organu brak było więc podstaw do dokonania jej wpisu na listę adwokatów. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji; zasądzenie kosztów postępowania, a nadto o zażądanie akt postępowania o wpis Pani P. P. na listę adwokatów prowadzoną przez Okręgową Radę Adwokacką w [...], a następnie przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w tych aktach na okoliczność ustalenia, że w odniesieniu do osoby będącej w identycznej sytuacji prawnej co Skarżąca (zatrudnionej na stanowisku asystenta sędziego w Europejskim Trybunale Praw Człowieka i wnoszącej o wpis na listę adwokatów w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o adwokaturze) Minister Sprawiedliwości nie sprzeciwił się wpisowi tej osoby na listę adwokatów. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a Prawa o adwokaturze poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wymienione w tym przepisie stanowiska są tożsame jedynie z tymi, o których mowa w ustawie z dnia 27 lipca 2011 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98 poz. 1070 ze zm.), ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), ustawie z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. 2008 Nr 7 poz. 39 ze zm.), ustawie z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240 poz. 2052 ze zm.) w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że w jego dyspozycji mieści się również zajmowanie stanowiska asystenta sędziego w organach międzynarodowego wymiaru sprawiedliwości zwłaszcza uwzględniając przy wykładni związanie przy stosowaniu prawa dorobkiem prawodawstwa europejskiego; 2) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 Nr 78 poz. 483 ze zm.) [dalej: Konstytucja RP] poprzez uchybienie sformułowanej w tym przepisie zasadzie równości i nieusprawiedliwione odmienne traktowanie podmiotów posiadających te same cechy istotne i wydanie całkowicie odmiennych rozstrzygnięć administracyjnych w tym samym stanie faktycznym; 3) art. 14 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. 1993 Nr 61 poz. 284 ze zm.) [dalej: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności] w zw. z art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. 1995 Nr 36 poz. 175 ze zm.) wskutek różnicowania sytuacji prawnej asystenta sędziego w sądach powszechnych, sądach administracyjnych, Sądzie Najwyższym i asystenta sędziego w Europejskim Trybunale Praw Człowieka wówczas, gdy wymienione grupy podmiotów znajdują się w podobnej sytuacji wykonując równoważne obowiązki; 4) art. 1 Protokołu 1 do Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wskutek arbitralnego pozbawienia prawa do wykonywania przez powódkę zawodu; 5) art. 45 i art. 49 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. U.E. C z 30 marca 2010 r.) poprzez ograniczenie przepływu pracowników wewnątrz Unii Europejskiej wskutek nieuznawania zatrudnienia na stanowisku asystenta sędziego Europejskiego Trybunału Praw Człowieka ze względu na fakt, że działalność ta jest wykonywana w innym państwie członkowskim, a przez to pozbawienie prawa do skorzystania ze swobody podejmowania działalności zawodowej. Nadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: 6) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanego dalej - k.p.a.) poprzez niepodejmowanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w szczególności zaniechanie dokonania analizy zakresu wykonywanych przez Skarżącą obowiązków na stanowisku asystenta sędziego i roli instytucji, w której była zatrudniona; 7) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co polegało w szczególności na: a) arbitralnym uznaniu, że Skarżąca nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o adwokaturze, bez uprzedniej analizy zakresu wykonywanych przez nią obowiązków na stanowisku asystenta sędziego i roli instytucji, w której była zatrudniona; b) wydaniu dwóch całkowicie odmiennych decyzji w odniesieniu do identycznego stanu faktycznego. Jej zdaniem dokonana przez Ministra Sprawiedliwości wykładnia art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy Prawo o adwokaturze, polegająca na uznaniu, że wymienione w tym przepisie stanowiska są tożsame jedynie z tymi, o których mowa w ustawie z dnia 27 lipca 2011 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98 poz. 1070 ze zm.), ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), ustawie z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. 2008 Nr 7 poz. 39 ze zm.), ustawie z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240 poz. 2052 ze zm.) jest nieprawidłowa. Do jej wyprowadzenia nie upoważnia żadna z metod wykładni prawa. Wykładnia gramatyczna, której należy dać pierwszeństwo w demokratycznym państwie prawa, wskazuje, że zakres omawianej regulacji nie ogranicza jedynie do osób pełniących obowiązki referendarza sądowego, starszego referendarza sądowego, aplikanta sądowego, aplikanta prokuratorskiego, aplikanta sądowo - prokuratorskiego, asystenta sędziego, asystenta prokuratora w obrębie polskiego wymiaru sprawiedliwości. Uznała, że wskazówkę interpretacyjną przy wykładni omawianej regulacji może stanowić jej ratio legis. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2012 r. (VI SA/Wa 2358/11) wskazano, iż "Ratio legis art. 66 ust. 1 pkt 5a Prawa o adwokaturze polega na możliwości podniesienia statusu, poprzez wpis na listę adwokatów, tych osób: asesora sądowego, starszego referendarza sądowego, aplikanta sądowego, aplikanta prokuratorskiego, aplikanta sądowo-prokuratorskiego, asystenta sędziego lub asystenta prokuratora, którzy spełniając przygotowawcze funkcje orzecznicze nabywają wiedzy, umiejętności i doświadczenia w prawniczym rzemiośle. Dlatego nie wystarcza sama nazwa lecz potrzebna jest realna ocena organu decydującego o wpisie, czy osoby zajmujące określone przepisem stanowiska nabierały doświadczenia w poszczególnych prawniczych specjalnościach. Przy określaniu zawodów wchodzących tu w grę funkcjonuje różnorodność nazewnictwa, dlatego niezbędna jest merytoryczna ocena pełnionych funkcji". Jej zdaniem w sytuacji równoważności obowiązków uzasadnione jest stosowanie omawianego przepisu również do osób zajmujących ww. stanowiska w międzynarodowym wymiarze sprawiedliwości będącym częścią krajowego porządku prawnego. Powyższe koresponduje ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r. odnośnie zbliżonej sytuacji faktycznej osoby pełniącej funkcję na stanowisku referendarza w Trybunale Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zgodnie z którym "zdobyte doświadczenie [...] na stanowisku referendarza w Trybunale Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest równoważne z wiedzą i umiejętnościami nabytymi w prawniczym rzemiośle na stanowisku referendarza sądowego czy też asystenta sędziego w polskim wymiarze sprawiedliwości. Jej zdaniem rolą Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, zgodnie z art. 19 Konwencji w celu zapewnienia przestrzegania zobowiązań wynikających dla Wysokich Układających się Stron z Konwencji i jej protokołów tworzy się Europejski Trybunał Praw Człowieka, zwany dalej "Trybunałem". Działa on w sposób stały. Powiązanie art. 19 z całokształtem Konwencji pozwala na wskazanie takich cech Trybunału jak: sądowy charakter (Trybunał rozpoznaje sprawy prawne pojawiające się na tle stosowania Konwencji przez państwa członkowskie, składa się z niezawisłych sędziów i wydaje rozstrzygnięcia o ostatecznym i wiążącym charakterze), wyłączność jurysdykcyjna. Trybunał Praw Człowieka ma pełnię kompetencji do orzekania w sprawach kierowanych do niego, a dotyczących przestrzegania przez państwa członkowskie ich zobowiązań konwencyjnych. W Polsce Konwencja (i jej Protokoły dodatkowe) została ratyfikowana w procedurze przekształcającej ją w część krajowego porządku prawnego. Tym samym Konwencja stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa, przysługuje jej przymiot bezpośredniego stosowania oraz pierwszeństwo przed ustawami zwykłymi i pozostałymi aktami normatywnymi niższego rzędu. W sytuacji równoważności obowiązków asystenta sędziego w organach krajowego wymiaru sprawiedliwości i asystenta sędziego w Europejskim Trybunale Praw Człowieka jej zdaniem brak jest podstaw do różnicowania ich sytuacji prawnej. W odniesieniu do innej osoby, dr P. P., Okręgowa Rada Adwokacka w [...] podjęła uchwałę o wpisie ze wskazaniem na spełnienie przesłanki wymienionej w art. art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy Prawo o adwokaturze z uwagi na zatrudnienie w Europejskim Trybunale Praw Człowieka w Strasburgu na stanowisku asystenta sędziego, a Minister Sprawiedliwości nie wniósł sprzeciwu. Podniosła naruszenie art. 1 Protokołu 1 do Konwencji w jego aspekcie materialnym. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, prawo do wykonywania zawodu jest prawem chronionym przez ten artykuł i arbitralne pozbawienie tego prawa stanowi naruszenie art. 1 Prot. 1. Wskazała, że w tym przypadku spełnia ustawowe przesłanki, a sprzeciw Ministra nie wynika z postanowień ustawowych i nie służy żadnemu usprawiedliwionemu celowi. Jej zdaniem w wyniku dokonanej przez Ministra Sprawiedliwości oceny doszło do dyskryminacji w zakresie praw mieszczących się w dyspozycji art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Podniosła, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału środek ma charakter dyskryminujący, gdy odnośnie do gwarantowania korzystania z praw i wolności chronionych Konwencją: a) rozróżnia, przy zastosowaniu niedozwolonych kryteriów różnicujących, między osobami lub grupami osób, które znajdują się w porównywalnej sytuacji; b) rozróżnienie jest arbitralne, czyli nie ma obiektywnych i racjonalnych podstaw usprawiedliwiających; c) osoba lub grupa osób jest mniej korzystnie traktowana w stosunku do osób znajdujących się w porównywalnej sytuacji; d) zastosowany środek jest nieproporcjonalny do zamierzonego celu. Jej zdaniem w wyniku przyjętej przez organ interpretacji omawianego przepisu w sposób zróżnicowany traktuje się asystenta sędziego w sądach powszechnych, sądach administracyjnych i Sądzie Najwyższym i asystenta sędziego w Europejskim Trybunale Praw Człowieka w sytuacji, gdy wymienione grupy podmiotów znajdują się w podobnej sytuacji wykonując równoważne obowiązki. Uznała za niewytłumaczalne stanowisko Ministra nie wyrażającego sprzeciwu wobec wpisu na listę adwokatów wobec jednej osoby i zajmującego diametralnie odmienną opinię wobec Skarżącej. Zdobyte przez nią doświadczenie na stanowisku asystenta sędziego w Europejskim Trybunale Praw Człowieka jest równoważne z wiedzą i umiejętnościami nabytymi na stanowisku asystenta sędziego w polskim wymiarze sprawiedliwości, w konsekwencji czego Skarżąca spełnia wymogi, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o adwokaturze. Wobec powyższego wnosiła jak na wstępie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania jest decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2012 r., nr [...], którą sprzeciwił się wpisowi pani M. P. na listę adwokatów Izby Adwokackiej w [...] dokonanego uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] września 2012 r. Podstawą prawną rozstrzygnięcia jest art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 69a ust. 1, art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 z późn. zm.). Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) w sądach administracyjnych są zatrudnieni (...) starsi asystenci sędziów, asystenci sędziów oraz urzędnicy i inni pracownicy sądowi. Zgodnie z art. 155 § 1 ww. ustawy asystent sędziego wykonuje samodzielnie czynności administracji sądowej oraz czynności przygotowania spraw sądowych do ich rozpoznania i na stanowisku asystenta sędziego może być zatrudniony jeżeli 1) jest obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej i korzysta z pełni praw cywilnych i obywatelskich, 2) jest nieskazitelnego charakteru, 3) ukończył wyższe studia prawnicze w Polsce i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne uznane w Polsce, 4) ukończył 24 lata, 5) ukończył aplikację ogólną prowadzoną przez Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury lub zdał egzamin sędziowski lub prokuratorski albo ukończył aplikację notarialną, adwokacką lub radcowską i złożył odpowiedni egzamin (art. 155 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych). Stosownie do art. 10 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w sądach administracyjnych są zatrudnieni (...) starsi asystenci sędziów, asystenci sędziów oraz urzędnicy i inni pracownicy sądowi. Na stanowisku asystenta sędziego (art. 27a § 1 ww. ustawy dodany przez art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. (Dz. U. 10.36.196) zmieniającej ustawę z dniem 10 kwietnia 2010 r.), do samodzielnego wykonywania czynności administracji sądowej oraz czynności przygotowania spraw sądowych do ich rozpoznania, może być zatrudniony ten, kto spełnia wymagania określone w art. 6 § 1 pkt 1-3, a więc osoba, która: 1) ma obywatelstwo polskie i korzysta z pełni praw cywilnych i obywatelskich, 2) jest nieskazitelnego charakteru, 3) ukończył wyższe studia prawnicze w Polsce i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne uznane w Polsce. Z kolei na stanowisku starszego asystenta sędziego może być zatrudniony asystent sędziego, który zajmował stanowisko asystenta sędziego przez co najmniej pięć lat, nie był karany za przewinienia dyscyplinarne, a także uzyskiwał pozytywne okresowe oceny kwalifikacyjne (art. 27a § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Przy czym zgodnie z art. 29 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w sprawach nieuregulowanych w ustawie do wojewódzkich sądów administracyjnych oraz sędziów, asesorów sądowych, starszych referendarzy sądowych, referendarzy sądowych, starszych asystentów sędziów, asystentów sędziów, urzędników i innych pracowników tych sądów stosuje się odpowiednio przepisy o ustroju sądów powszechnych (z wyłączeniami dotyczącymi wynagrodzeń tych pracowników w odpowiednich sądach). Do zakresu obowiązków składających się na rodzaj pracy (element świadczenia) asystenta należy samodzielne wykonywanie czynności: 1) administracji sądowej, 2) przygotowania spraw sądowych do ich rozpoznania. Akcentowana przez ustawę "samodzielność" nie oznacza, rzecz jasna, niezależności (niezawisłości) postępowania asystenta, lecz polega na wymogu (oczekiwaniu) działania bez niczyjej pomocy, dawaniu sobie samemu rady, wykazywaniu inicjatywy w zakresie sposobu wykonania poruczonego zadania. Dokładniejszy zakres czynności asystenta sędziego w sądach powszechnych i sądach administracyjnych określa rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu wykonywania czynności przez asystentów sędziów (Dz. U. Nr 192, poz. 1613 z późn. zm.). Według wymienionego rozporządzenia (§ 3. ust. 1) asystent samodzielnie wykonuje czynności administracji sądowej związane z załatwianiem spraw oraz czynności przygotowania spraw sądowych do rozpoznania, z wyłączeniem czynności zastrzeżonych na podstawie odrębnych przepisów do kompetencji przewodniczących wydziałów. Zgodnie z ust. 2 § 3 rozporządzenia do samodzielnych czynności asystenta należy: 1) sporządzanie projektów orzeczeń; 2) sporządzanie projektów uzasadnień orzeczeń; 3) sporządzanie projektów zarządzeń przygotowujących sprawę do rozpoznania na rozprawie lub posiedzeniu; 4) przygotowywanie projektów zarządzeń w zakresie warunków formalnych aktu oskarżenia; 5) kontrola sprawności, terminowości i prawidłowości wykonywania zarządzeń sędziego przez sekretariat wydziału; 6) kierowanie wystąpień do osób i instytucji o informacje niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy; 7) kontrola terminowości sporządzania opinii przez biegłych; 8) wstępna analiza akt spraw przydzielonych do referatu sędziego; 9) wstępna analiza zarzutów zawartych w środkach odwoławczych; 10) podejmowanie czynności sprawdzających w sprawach zawieszonych oraz przedstawianie sędziemu stanu spraw nierozpoznanych; 11) wypełnianie kart statystycznych; 12) gromadzenie orzecznictwa i literatury przydatnych do rozpoznawania spraw sądowych oraz wykonywanie innych czynności związanych z działalnością orzeczniczą sędziów, z którymi współpracuje, wynikających ze specyfiki danego wydziału sądu; 13) sporządzanie projektów odpowiedzi na pisma wpływające do danej sprawy, niestanowiące wniosków procesowych; 14) podejmowanie czynności w zakresie wykonywania orzeczeń w sprawach karnych i w sprawach rodzinnych. Asystent także wykonuje inne czynności niż wymienione w ust. 2, mające wpływ na sprawność i racjonalność postępowania, na polecenie sędziego (§ 3 ust. 3 omawianego rozporządzenia). Jak wynika zatem z przepisów Prawa o ustroju sądów powszechnych i Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu wykonywania czynności przez asystentów sędziów, w sądach tych nie tylko wprowadzono stanowisko asystenta sędziego, powołane w przepisie art. 25 ust. 5 lit. a) u.r.p. lecz również określono szczegółowe zadania i obowiązki związane z tym stanowiskiem. Zgodnie z art. 51 § 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.) Sąd Najwyższy zatrudnia asystentów sędziego posiadających wyższe wykształcenie prawnicze. Należy zatem stwierdzić, że również i w tym sądzie funkcjonuje stanowisko wskazane w przepisie art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.r.p. – asystent sędziego - natomiast zgodnie z art. 51 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym szczegółowy zakres i sposób wykonywania czynności przez asystentów sędziego określa regulamin Sądu Najwyższego. W regulaminie tym - § 61 - (uchwała Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 2003 r. w sprawie regulaminu Sądu Najwyższego – M.P. Nr 57, poz. 898 ze zm.) określono, jakie zadania zlecone przez sędziego Sądu Najwyższego wykonuje asystent. Według § 61 tego regulaminem asystent: 1) przygotowuje wstępne analizy akt spraw przydzielonych sędziemu Sądu Najwyższego do referatu; 2) wyszukuje i gromadzi orzecznictwo oraz literaturę, a także przegląda strony internetowe zawierające informacje użyteczne przy rozstrzyganiu zagadnień prawnych oraz rozpoznawaniu kasacji i innych środków zaskarżenia; 3) sporządza notatki, opinie i ekspertyzy prawne oraz przygotowuje projekty orzeczeń i uchwał; 4) sporządza projekty uzasadnień i tez; 5) wykonuje czynności związane z tworzeniem oraz redagowaniem izbowych baz orzeczeń w programie "Supremus ©"; 6) uczestniczy w pracach redakcyjnych związanych z wydawaniem urzędowych zbiorów orzeczeń oraz biuletynów Sądu Najwyższego. Omawiany regulamin Sądu Najwyższego wprowadził nadto w § 62 ust. 1 i ust. 2 pewne kategorie (specjalizacje) asystentów sędziów, określając te stanowiska jako asystent-specjalista do spraw orzecznictwa, który wykonuje zadania zlecone przez Prezesa Sądu Najwyższego kierującego pracą izby, a w szczególności sporządza opinie i ekspertyzy prawne, analizy orzecznictwa Sądu Najwyższego lub innych sądów, a także przygotowuje notatki do uchwał i ich uzasadnień oraz do pytań kierowanych do Trybunału Konstytucyjnego (ust. 1) oraz jako asystent-specjalista do spraw prawa europejskiego, który wykonuje analizy dotyczące treści, wykładni i funkcjonowania prawa europejskiego, a w szczególności sporządza opinie i ekspertyzy prawne oraz analizy orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, a także przygotowuje notatki do pytań wstępnych oraz dotyczących ważności aktów organów wspólnotowych, kierowanych do tego Trybunału (ust. 2). Należy jednak podkreślić, że zgodnie z art. 51 § 1 i § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym osoby określane w § 61 i w § 62 ust. 1 i ust. 2 regulaminu tego sądu jako asystenci i asystenci-specjaliści, pozostają asystentami sędziów, a jedynie szczegółowy zakres i sposób wykonywanych przez nich czynności został przez te przepisy dookreślony. Wskazane regulacje jednoznacznie wskazują kryteria, według których oceniana jest praktyka kandydata, niezbędna do uzyskania wpisu na listę adwokatów. Osoby posiadające tytuł doktora nauk prawnych mogą zgodnie z wolą ustawodawcy uzyskać wpis na listę adwokatów bez złożenia egzaminu jedynie poprzez wykazanie praktyki zawodowej, o jakiej mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b cytowanej ustawy. Konstrukcja powołanego przepisu oparta jest na tzw. zamkniętym katalogu, co oznacza, iż wyliczenie zawarte w powyższej regulacji wskazuje wszystkie, dopuszczalne kryteria. Nie jest zatem możliwe wydanie decyzji w oparciu o kryterium uznaniowości, tak jak w przypadku tzw. katalogu otwartego. Ustawodawca nie użył w treści cytowanego przepisu sformułowań np. "w szczególności", lub "stosuje się odpowiednio do innych stanowisk", które umożliwiałyby rozszerzenie katalogu. Zajmowane przez skarżącą stanowisko prawnika - asystenta nie należy do wymienionych w powyższym przepisie. Ponadto należy zauważyć, iż czynności wykonywane przez skarżącą w Europejskim Trybunale Praw Człowieka nie są tożsame z obowiązkami asystenta sędziego w sądach powszechnych, administracyjnych, czy też w Sądzie Najwyższym. Sprecyzowanie przez ustawodawcę rodzaju zajmowanego stanowiska nie sprowadzało się do określenia go konkretną nazwą, lecz miało na celu ustalenie, iż konkretnie nazwane stanowisko wyraża się (w przepisach podustawowych lub przepisach wewnętrznych wydanych na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego) konkretnymi obowiązkami osoby je zajmującej, a nie odwrotnie, że wykonywanie konkretnych zadań i obowiązków kreuje nazwę zajmowanego stanowiska, inną od określonej przepisami właściwego organu. Zauważyć nadto trzeba, że art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a stanowi wyjątek od zasady określonej w przepisie art. 65 pkt 6 tej ustawy, który przewiduje obowiązek odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego. Wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco. Zatem z omawianego przepisu nie można wyprowadzać wniosków interpretacyjnych prowadzących do powiększenia katalogu podmiotów określonych tym przepisem. W tych warunkach, organ słusznie stwierdził, że skarżąca nie spełnia przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a Prawa o adwokaturze, a zatem brak jest podstaw do wpisu jej na listę adwokatów. Słusznie organ uznaje, że nie sposób podzielić stanowiska skarżącej, że przyjęta przez Ministra Sprawiedliwości interpretacja art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a Prawa o adwokaturze narusza podstawowe zasady prawa międzynarodowego, tj. zakaz dyskryminacji ze względu na narodowość, swobodę przepływu usług, przedsiębiorczości. Prawodawstwo europejskie zawiera szczegółowe rozwiązania dotyczące przepływu między państwami Unii Europejskiej osób wykonujących, bądź też chcących wykonywać prawniczy zawód regulowany, w tym zawód adwokata. Dyrektywy Rady: z dnia 22 marca 1977 r., 77/249/EWG w sprawie ułatwienia skutecznego korzystania przez prawników ze swobody świadczenia usług i z dnia 21 grudnia 1988 r., 89/48/EWG w sprawie powszechnego systemu uznawania dyplomów szkolnictwa wyższego uzyskiwanych w rezultacie ukończenia kształcenia i szkolenia zawodowego trwającego przynajmniej trzy lata, jak również Dyrektywa Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 16 lutego 1998 r., 98/5/WE w sprawie ułatwienia prowadzenia stałej praktyki prawniczej w innym państwie Członkowskim niż to, w którym uzyskano kwalifikacje, dopuszczają możliwość, aby prawo krajowe, wymagało spełnienia przez kandydata szczególnych wymogów związanych z uznaniem jego kwalifikacji. W polskim systemie prawnym zasady dostępu do wykonywania zawodu adwokata przez prawników zagranicznych reguluje ustawa z dnia 5 lipca 2002 r. o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 126, poz. 1069 z późn. zm.). Przedmiotowa ustawa zgodna z powołanymi wyżej dyrektywami stwarza możliwość ubiegania się o wpis na listę prawników zagranicznych. Zdaniem Sądu organ słusznie uznał, że wbrew twierdzeniom skarżącej nie doszło, do naruszenia zasady o jakiej mowa w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. O takim naruszeniu można by mówić jedynie wtedy, gdy ten sam organ, przy zaistnieniu takiego samego stanu faktycznego dokonałby różnej interpretacji przepisu. Omówiona regulacja w tym względzie stanowiła przedmiot orzekania przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10 orzekł o konstytucyjności tego rozwiązania. Orzecznictwo sądowo-administracyjne podkreśla, iż zasada równości wobec prawa, określona w art. 32 ust. 1 Konstytucji, mająca charakter klauzuli generalnej, nie może stanowić samodzielnej, materialno-prawnej podstawy dochodzenia roszczeń. Podstawą przyznania określonego świadczenia nie jest bowiem przepis ustawy zasadniczej, lecz przepis ustawy szczególnej, regulującej stosunki prawne w zakresie danej dziedziny życia państwowego, gospodarczego lub społecznego. Kwestia sprawy pani M. P., jako konkretny przypadek, indywidualnie, nie może być oceną tego sądu w tym postępowaniu. Zauważenia wymaga, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 30/06, stwierdził, że posiadanie stopnia naukowego doktora nauk prawnych samo przez się nie gwarantuje dostatecznego kontaktu z praktyką w zawodzie prawniczym, co uzasadnia konieczność przystąpienia do egzaminu radcowskiego w celu zweryfikowania przygotowania zarówno w zakresie prawa materialnego, jak procesowego wymaganego do wykonywania zawodu radcy prawnego. Trybunał wskazując na rolę i wagę stanowiska asystenta sędziego i referendarza wiązał te stanowiska z samodzielnością wykonywanych czynności. Omawiając w tym zakresie pojęcie "asystenta sędziego", w rozumieniu art. 51 ustawy o Sądzie Najwyższym i odnosząc się do zakresu jego czynności sprecyzowanego w regulaminie Sądu Najwyższego, Trybunał podkreślał, że mimo różnic w statusie referendarzy sądowych i asystentów sędziów, analiza przepisów ich dotyczących prowadzi do wniosku, że są to kategorie osób, które niewątpliwie mają kontakt z praktyką stosowania prawa materialnego i procesowego. Stanowisko to Trybunał wyraził w aspekcie możliwości przystąpienia tych osób do egzaminu radcowskiego bez konieczności odbywania aplikacji radcowskiej, a nie możliwości ubiegania się o wpis na listę radców prawnych wskazując, że jest ono zgodne z art. 17 ust. 1 i art. 65 ust. 1 Konstytucji. Należy zatem wskazać, że sąd administracyjny bada jedynie legalność decyzji administracyjnych, czyli ich zgodność z prawem, nie będąc upoważniony do dokonywania takiej modyfikacji przepisów ustaw przez ich interpretację, która prowadziłaby do zmiany treści tych przepisów. Wymóg z art. 66 ust. 1 pkt 5a Prawa o adwokaturze jest przejrzysty i nie budzi wątpliwości – zajmowanie stanowiska asystenta sędziego. Należy przez to rozumieć, że sprecyzowanie przez ustawodawcę rodzaju zajmowanego stanowiska nie sprowadzało się jedynie do określenia go konkretną nazwą, lecz miało na celu ustalenie, iż konkretnie nazwane stanowisko wyraża się (w przepisach podustawowych lub przepisach wewnętrznych wydanych na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego) konkretnymi obowiązkami osoby je zajmującej, a nie odwrotnie, że wykonywanie konkretnych zadań i obowiązków kreuje nazwę zajmowanego stanowiska, inną od określonej przepisami właściwego organu. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.