II FSK 235/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Sędzia NSA Krzysztof Winiarski (sprawozdawca), Sędzia del. WSA Grażyna Nasierowska, Protokolant Joanna Bańbura, po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej R. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt III SAB/Po 8/14 w sprawie ze skargi R. N. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej dotyczącej ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego w podatku rolnym i podatku od nieruchomości za 2008 r. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 18 listopada 2014 r., sygn. akt III SAB/Po 8/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. N. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej dotyczącej ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego w podatku rolnym i podatku od nieruchomości za 2008 r. Ze stanu sprawy przyjętego do wyrokowania przez Sąd I instancji wynikało, że decyzją z 8 lipca 2013 r. Wójt Gminy M. ustalił skarżącemu łączne zobowiązanie w podatku rolnym i podatku od nieruchomości za rok 2008. Pismem z 19 lipca 2013 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Odwołanie wpłynęło do organu I instancji w dniu 22 lipca 2013 r. Organ I instancji pismem z 29 lipca 2013 r. ustosunkował się do zarzutów odwołania i przekazał je Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. jako organowi II instancji. Odpowiedź na zarzuty wpłynęła do organu odwoławczego 1 sierpnia 2013 r. W dniu 1 października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało decyzję uchylającą decyzję organu I instancji w całości i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja została nadana na poczcie 31 października 2013 r. i doręczona skarżącemu 4 listopada 2013 r. Pismem z 29 października 2013 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność organu II instancji. Skarga została nadana na poczcie 29 października 2014 r. i wpłynęła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. 5 listopada 2014 r. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ II instancji pozostaje w bezczynności, z uwagi na nierozpatrzenie jego odwołania. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi przez organ odwoławczy w trybie autokontroli, bądź też o zobowiązanie tego organu przez Sąd do wydania stosownej decyzji. Postanowieniem z 17 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę jako niedopuszczalną. NSA postanowieniem z 6 czerwca 2014 r. sygn. akt II FSK 586/14 uchylił postanowienie Sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, stwierdzając, że skarga na bezczynność była dopuszczalna. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że brak było podstaw do stwierdzenia, że organ II instancji był w bezczynności. Zgodnie bowiem z art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym winno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy – nie później niż w ciągu 3 miesięcy. Sąd I instancji zauważył, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że 1 października 2013r., po odbyciu posiedzenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało decyzję uchylającą decyzję organu I instancji w całości i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja została nadana na poczcie w dniu 31 października 2013 r. i doręczona skarżącemu w dniu 4 listopada 2013 r., zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Pismem z 29 października 2013 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność organu II instancji. Skarga została nadana na poczcie 29 października 2013 r. i wpłynęła do SKO w K. w 5 listopada 2013 r. Zdaniem Sądu I instancji, z powyższego wynika, że skargę na bezczynność nadano na poczcie (29 października 2013 r.) już po wydaniu decyzji przez organ II instancji (1 października 2013 r.). Decyzja ta została doręczona skarżącemu 4 listopada 2013 r., a zatem przed otrzymaniem skargi na bezczynność przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ta bowiem wpłynęła do organu w dniu 5 listopada 2013 r. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że jeżeli organ wydał decyzję przed wniesieniem skargi na bezczynność, to nie ma podstaw do przyjęcia, że organ ten pozostaje w bezczynności, nawet wtedy, gdy daną decyzję doręczono stronie lub jej pełnomocnikowi po dacie wniesienia skargi. Zdaniem Sądu I instancji, twierdzenia skarżącego, że decyzja SKO została wydana w wyniku autokontroli – dopiero na skutek skargi na bezczynność skierowanej do WSA w Poznaniu – są pozbawione racji i nie mają odzwierciedlenia w aktach sprawy. Nie było w tej sytuacji podstaw do umorzenia postępowania sądowego ze względu na zaistnienie okoliczności wskazanych w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej – "p.p.s.a."). W tym stanie rzeczy Sąd I instancji stwierdził, że skoro w dacie wnoszenia skargi na bezczynność decyzja organu II instancji była już wydana (chociaż jeszcze niedoręczona), nie było podstaw do uznania, że organ odwoławczy pozostawał w bezczynności. Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną. Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano: - art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a i art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie, w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w aspekcie art. 121, art. 122, art. 187 § 1, art. 191 Ordynacji podatkowej, polegające w istocie na błędnym ustaleniu stanu faktycznego; - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku dlaczego datę, którą opatrzono decyzję uznano za datę jej wydania, z uwagi na zarzut antydatowania; - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 3 i art. 54 § 3 p.p.s.a. (poprzez ich niezastosowanie) oraz art. 151 p.p.s.a. (poprzez jego wadliwe zastosowanie), tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na oddaleniu skargi, a nie – umorzeniu postępowania i zasądzeniu kosztów postępowania; - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej – p.u.s.a.) tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nieobiektywnym zbadaniu i dokonaniu oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że WSA w Poznaniu nie ustalił, że data, którą opatrzono decyzję tj. 1 października 2013 r. nie jest w istocie datą sporządzenia tej decyzji. O powyższym świadczy fakt jej nadania dopiero 31 października 2013 r. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. winien był przeprowadzić z urzędu dowód uzupełniający z decyzji, gdyż było to niezbędne do wyjaśnienia istotnej wątpliwości polegającej na wytłumaczeniu 30-dniowej zwłoki w jej nadaniu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, WSA w Poznaniu dokonał również błędnego ustalenia daty wpływu skargi na bezczynność. Z załączonej do skargi kasacyjnej kopii potwierdzenia nadania skargi wynika bowiem, że wpłynęła ona do SKO 31 października, a nie 5 listopada 2013 r. Tym samym decyzję nadano dopiero po otrzymaniu skargi, a nie odwrotnie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania sądowego, a także zasądzenie od SKO w K. kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach wyznaczonych jej zarzutami i wnioskami (art. 183 § 1 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 p.p.s.a.) stwierdzić należało, że oparta została wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te sprowadzają się do kwestionowania ustaleń faktycznych dotyczących daty wydania decyzji przez SKO w Koninie oraz daty wpływu do organu skargi na bezczynność, a także do kwestionowania zasadności oddalenia skargi przez Sąd I instancji zamiast umorzenia postępowania i zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Autor skargi kasacyjnej konsekwentnie stoi na stanowisku, że decyzja organu odwoławczego wydana została dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność, tym samym została wydana w trybie art. 54 § p.p.s.a. W związku z powyższym, Sąd I instancji winien umorzyć postępowania sądowe, a nie oddalić skargę na bezczynność. W ocenie NSA, z argumentacją autora skargi kasacyjnej nie można się zgodzić. Na wstępie wskazać należy, że z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy organ ten z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwi sprawy w terminie określonym w art. 139 Ordynacji podatkowej lub nie dopełni obowiązku wynikającego z art. 140 Ordynacji podatkowej, a mianowicie nie zawiadomi strony o niezałatwieniu sprawy w określonym terminie podając przy tym uzasadnione przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność dotyczyła nierozpoznania przez SKO w K. (w terminie dwumiesięcznym) odwołania od decyzji organu I instancji. Z ustaleń przyjętych przez Sąd I instancji wynika, że odwołanie skarżącego wpłynęło do organu I instancji 22 lipca 2013 r. Organ I instancji pismem z 29 lipca 2013 r. ustosunkował się do tych zarzutów. Odpowiedź na zarzuty zawarte w odwołaniu wpłynęła do SKO 1 sierpnia 2013 r. W dniu 1 października 2013 r. SKO wydało decyzję. W dniu 31 października 2013 r. decyzja została wysłana do skarżącego, a w dniu 4 listopada 2013 r. została mu doręczona. W dniu 29 października 2013 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność. Skarga ta wpłynęła do SKO 5 listopada 2013 r. Rozpoznając skargę na bezczynność obowiązkiem Sądu jest ocena okoliczności faktycznych danej sprawy, pod kątem wykazania, czy organ zrealizował ustawowy obowiązek załatwienia sprawy, tj. czy podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał koniecznych ocen, w ramach których trafnie skonstatował, że organ podatkowy nie był bezczynny. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie wskazał, że organ wydał decyzję 1 października 2013 r. Tym samym nie było podstaw do przyjęcia, że organ pozostawał w bezczynności. Dla powyższej oceny nie ma znaczenia, że decyzję doręczono po dacie wniesienia skargi na bezczynność. Jednocześnie jednak zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że niezrozumiałe są okoliczności, które spowodowały, że decyzja wydana przez SKO 1 października 2013 r. została wysłana do skarżącego dopiero 31 października 2013 r., tj. po trzydziestu dniach. Powyższe standardy w działaniu organu podatkowego są nie do zaakceptowania. To te działania doprowadziły autora skargi kasacyjnej do formułowania tez o antydatowaniu decyzji. Odnosząc się do tych tez, NSA zauważa jednak, że sam fakt znacznej opieszałości organu w wysyłce decyzji, nie może jeszcze świadczyć o antydatowaniu decyzji. Podkreślić należy, że w aktach sprawy poza decyzją, opatrzoną datą 1 października 2013 r., znajduje się również protokół posiedzenia podpisany przez protokolanta i przewodniczącą składu orzekającego również datowany na 1 października 2013 r., a także metryka sprawy, z której wynika, że decyzja została wydana 1 października 2013 r. Doręczenie decyzji już po wniesieniu skargi na bezczynność nie zmienia faktu, że podstawą żądania tej skargi było wydanie stosownego orzeczenia przez SKO w K., co – jak wynika z akt sprawy – nastąpiło w dniu 1 października 2013 r. NSA zauważa, że to data wydania decyzji ma kluczowe znaczenie przy ocenie terminowości działania organu w niniejszej sprawie. Tym samym nietrafne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące ustaleń faktycznych związanych z datą nadania i doręczenia decyzji oraz datą wniesienia skargi na bezczynność. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej kwestionuje ustalenia faktyczne oraz zarzuca Sądowi I instancji nieprzeprowadzenie z urzędu dowodów uzupełniających. W tym miejscu zauważyć należy, że stosownie do 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z powołanego przepisu wynika więc, że Sąd I instancji ma w tym zakresie pewną swobodę. Sąd może, ale nie musi przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Ostateczna ocena przydatności określonego dokumentu należy więc do Sądu. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, celem przeprowadzenia dowodu z dokumentów tj. wydruku z monitoringów śledzenia przesyłek oraz potwierdzenia nadania i wniesienia skargi, miały być okoliczności, które nie miały istotnego znaczenia dla sprawy. Jak już bowiem wcześniej wskazywano wydając decyzję w dniu 1 października 2013 r., SKO nie pozostawało w bezczynności. Dla powyższej oceny nie mają więc znaczenia daty nadania decyzji oraz skargi na bezczynność. Niezasadne są więc zarzuty naruszenia art. 106 § 3 w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 121, art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej. Konsekwencją niepodważonych w sprawie ustaleń, z których wynika, że decyzja SKO w K. została wydana 1 października 2013 r. było przyjęcie, że organ ten nie pozostawał w bezczynności w zakresie wydania decyzji oraz, że nie było podstaw do umorzenia postępowania i zwrotu kosztów na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s a. przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne polega na rozpoznawaniu skarg na wskazane w tym przepisie akty i czynności oraz na bezczynność (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Art. 3 p.p.s.a. określa zatem przedmioty zaskarżenia, wyznacza zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego (por. T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz – Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 41-42). Sąd może zatem go naruszyć wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową (rozpoznając skargę na akt lub czynność nie poddane jego kognicji) bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości (poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną – art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Nie może zaś mu uchybić dokonując tej kontroli, nawet gdyby jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadał prawu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał oceny skargi na bezczynność oraz prowadzonego przez organy podatkowe postępowania, w efekcie czego zasadnie uznał, że organ odwoławczy nie dopuścił się obrazy wskazanych w skardze przepisów prawa. Swoje stanowisko w tym względzie Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu orzeczenia odpowiadającego wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a., podlega oddaleniu.