II GSK 587/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 13 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1324/14 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1324/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 15000 zł. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że podczas kontroli drogowej pojazdu nr rej. [...] z naczepą nr rej. [...] będącego w prawnej dyspozycji E. K. dokonanej na drodze krajowej nr 10 o dopuszczalnych naciskach osi do 10 t ustalono przekroczenie nacisku pojedynczej osi napędowej na drogę o 2,2 t, tj. o 22%. Kontrolujący stwierdzili, że dla kontrolowanego przewozu wymagane było zezwolenie kategorii VII. W następstwie powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] nałożył na E. K. karę pieniężną w wysokości 15000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII. Od powyższej decyzji E. K. złożył odwołanie, podnosząc m.in. kwestię nieprawidłowego nieuwzględnienia większych od zastosowanych obniżek pomierzonych wartości nacisku osi. Zdaniem strony, organ nie podał, na jakiej podstawie kontrola zastosowała odchyłkę 2% zaokrągloną do 0,1 t w górę. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwołał się do świadectw legalizacji ponownej wag użytych w czasie kontroli stanowiących, że wartość działki legalizacyjnej "e" jest równa 50 kg. W załączniku do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów (Dz. U. Nr 26, poz. 152), określono dopuszczalne błędy graniczne wskazań tych wag +/- 1,5e, czyli 75 kg. Stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia błędy graniczne wskazań tych wag w użytkowaniu są równe dwukrotnym wartościom błędów granicznych podczas legalizacji ponownej, zatem mogą wynosić 150 kg. W związku z tym od uzyskanych pomiarów podczas kontroli odjęto jeszcze 2% zaokrąglone do 0,1 t w górę zgodnie z zarządzeniem Głównego Inspektora nr 50/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. Zarządzenie to, nie będąc prawem powszechnie obowiązującym, ma na celu usprawnienie kontroli, działając na korzyść kontrolowanego. Wartość działki "e" (błąd graniczny) jest odejmowana automatycznie przez wagę, jednakże kontrolujący odejmują dodatkowo 2% zaokrąglone do 0,1 t w górę. Ponadto błąd odjęty przez kontrolujących był większy, gdyż dla badanej osi wyniósł 300 kg. W ocenie organu brak było przesłanek do zastosowania art. 140aa ust. 4 p.r.d. Strona nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących na wyłączenie jej odpowiedzialności, a jak podnosił organ, przewożony ładunek nie spełniał kryterium z tego przepisu, gdyż nie był drewnem ani ładunkiem sypkim (przewożono papier w rolkach). Odwołując się do regulacji z Kodeksu cywilnego i orzecznictwa sądów administracyjnych organ stwierdził, że przewoźnik nie dochował należytej staranności mając wpływ na stwierdzone naruszenie. Ładunek umieszczony na pojeździe powinien być zabezpieczony w taki sposób, by nie przemieszczał się i nie powodował niedozwolonych nacisków osi na drogę. Stąd konieczność ułożenia stosunków organizacyjnych z kontrahentami w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń. Przewoźnik przed przejazdem powinien zbadać, czy pojazd odpowiada wymaganym normom, gdyż jest odpowiedzialny za ich przekroczenie. Od tej decyzji E. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzając, że kwalifikacja prawna naruszenia, przez zaliczenie przewozu do kategorii VII zezwolenia, jest nieprawidłowa, gdyż organ jednocześnie stwierdza, że z powodu podzielności ładunku takiego zezwolenia skarżący nie mógłby uzyskać. Zdaniem skarżącego, organ dokonał także w sposób niedopuszczalny pomiaru d.m.c. wagami LP 600, gdyż wagi te nie mogą być używane do tego rodzaju pomiarów. Skarżący ponownie zakwestionował zastosowane odchyłek od ustalonego wyniku ważenia osi niezgodnie z rozporządzeniem z dnia 11 grudnia 2003 r. Jego zdaniem, zastosowanie odchyłek z rozporządzenia prowadziłoby do znaczącego zmniejszenia kary. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowany przejazd odbywał się po drodze krajowej [...], zatem nie podlegał zezwoleniu kategorii I lub II nie mogąc być zaliczony także do zezwolenia kategorii IV lub VI oraz VII ze względu na przekroczenie nacisku osi dla danej kategorii drogi, nie spełniając również warunku zasadniczego z art. 64 ust. 2 i z art. 64d ust. 2 pkt 1 p.r.d. – przewożono ładunek podzielny (papier w rolkach). Zgodnie z art. 64 ust. 3 p.r.d., wymiary, masa, naciski osi pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I-VII oraz drogi, po których pojazdy te mogą się poruszać, są określone w tabeli stanowiącej załącznik do ustawy. W wymienionym Załączniku nr 1 do ustawy, kontrolowanego przejazdu nie można było zakwalifikować do żadnej z kategorii poza kategorią VII. Ustawa skategoryzowała natomiast poszczególne zezwolenia na potrzeby nakładania kar administracyjnych w przypadku braku właściwego zezwolenia – art. 140aa ust. 1 i art. 140ab p.r.d., także w przypadku, gdy jak wskazuje art. 140ab ust. 2 tej ustawy zezwolenia nie można było otrzymać ze względu na przewożenie ładunku podzielnego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wielkości odchyłek zastosowanych przez kontrolę i organ administracji, Sąd I instancji stwierdził, że w tym zakresie organ odwoławczy wypowiedział się obszernie w zaskarżonej decyzji, podkreślając, że faktycznie dokonano większego upustu od wskazywanego przez skarżącego. Sąd I instancji stwierdził ponadto, że odpowiedzialność przewoźnika jest odpowiedzialnością odrębną i niezależną od odpowiedzialności załadowcy. Jeżeli załadowcą jest podmiot zagraniczny, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, tym bardziej o kwestie organizacyjne powinien zadbać przewoźnik krajowy, będąc świadomy tego, iż to on w pierwszej kolejności będzie ponosił konsekwencje naruszeń w wykonywanym przewozie. Zdaniem Sądu I instancji, przewoźnik nie może powoływać się na swoją bezradność w stosunku do załadowcy, przenosząc na niego całą odpowiedzialność za naruszenie przepisów w wykonywanym transporcie. E. K. zaskarżył wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1324/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 140aa ust. 1 i ust. 3 pkt 2, art. 140ab ust. 1 pkt 2, art. 140aa ust. 4 p.r.d., polegające na niezasadnym i wadliwym ustaleniu kary pieniężnej; 2) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy; 3) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na niezasadnym i wadliwym ustaleniu kary pieniężnej oraz nieprzeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego w odniesieniu do warunków miejsca wykonania pomiaru nacisku osi określonych w świadectwie legalizacji przenośnych wag do pomiarów statycznych typu Intercomp LP600; 4) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na bezpodstawnym przyjęciu sposobu interpretacji wyników pomiaru nacisku osi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że w jego ocenie Sąd I instancji bezkrytycznie uznał prawidłowość stanowiska organu bez dokonania szczegółowej analizy zawartych w decyzji tez dotyczących legalności zrealizowanego pomiaru, czy też braku istnienia przesłanek dotyczących uwolnienia podmiotu od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia. Skarżący podkreślił, że dokumentacja zawarta w aktach sprawy nie zawiera protokołu pomiaru nachylenia punktu kontrolnego, który świadczyłby o zachowaniu parametru dotyczącego maksymalnych odchyłek miejscowych w wymiarze do +/- 9mm. Zdaniem skarżącego, organ celem udowodnienia prawidłowości przeliczenia rzekomego przekroczenia nacisku na oś powinien przedłożyć Sądowi producencką instrukcję obsługi wraz z zasadami interpretacji wyników ważenia. Skarżący podniósł, że organ samodzielnie ustala dopuszczalną odchyłkę pomiarową z uwagi na pochylenie punktu kontrolnego chociaż nie posiada jakichkolwiek dowodów materialnych potwierdzających, jaki wpływ (i jak istotny) ma pochylenie punktu kontrolnego na wyniki pomiaru. Ponadto, w ocenie skarżącego, nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię przepisu art. 64 ust. 3 w związku z Ip. 7 załącznika do p.r.d. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skontrolowany przewóz spełniał parametry odpowiednie dla zezwolenia kategorii VII. Organ przyporządkował bowiem dany przejazd do parametrów zezwolenia kategorii VII, mimo że nie zostały spełnione wszystkie warunki. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie została uwzględniona. Na wstępie i niejako poza zarzutami skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę na to, że w rozpatrywanym przypadku niewłaściwie określono przedmiot sprawy administracyjnej. Wymierzono karę za wykonywanie przewozu bez wymaganego zezwolenia kategorii VII. Tymczasem z art. 64d ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym wynika, że w ogóle nie wydaje się zezwoleń na przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym, jeżeli przewożony ładunek jest ładunkiem podzielnym. W tej sprawie karę pieniężną wymierzono za wykonywanie przewozu ładunku podzielnego (papieru w rolkach) bez wymaganego zezwolenia kategorii VII. Oczywiście nie oznacza to, że wykonywanie przewozu ładunku podzielnego pojazdem nienormatywnym nie podlega karze. Podstawę ukarania stanowi jednak art. 140ab ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W skardze kasacyjnej kwestionuje się przede wszystkim ustalenia faktyczne organów i ich sądową ocenę. Wnoszący skargę kasacyjną podnosi zarzuty co do prawidłowości przeprowadzenia ważenia pojazdu. Jego zdaniem, ustalenia faktyczne przeprowadzone i przedstawione zarówno w protokole kontroli, jak w późniejszych decyzjach organów obu instancji, należy uznać za dowolne, niemiarodajne i nieoparte na obowiązujących normach prawnych. Okoliczności stanowiące podstawę wymierzenia kary za przejazd pojazdem nienormatywnym zostały ustalone przede wszystkim w protokole kontroli pojazdu z [...] października 2013 r. Należy zakładać, że kierowca wykonujący przejazd dla przedsiębiorcy działa w jego interesie i jest profesjonalnie przygotowany do tej pracy, co oznacza, że znane mu są m.in. zasady przeprowadzania kontroli drogowej, w tym pomiarów masy i nacisków osi pojazdu. Wspomniany protokół kontroli z dnia [...] października 2013 r. zawiera opis narzędzi i czynności pomiarowych oraz wyniki pomiarów. Wskazuje również na udział kierowcy w czynnościach kontrolnych. Z oświadczenia kierowcy zawartego w treści protokołu wynika, że kierowca był obecny podczas pomiarów, przed rozpoczęciem czynności kontrolnych został poinformowany m.in. o: zasadach kontroli nacisków osi i masy pojazdu, charakterystyce wag w tym celu użytych oraz o sposobie i warunkach ich użycia. W szczególności okazano mu protokół pomiaru pochyłości terenu na stanowisku do ważenia pojazdów. Pouczono również o przysługujących mu prawach w czasie dokonywania kontroli, pozwalających weryfikować prawidłowość czynności wykonywanych przez kontrolującego. Z tego protokołu wynika także, że kierowca nie zgłosił żadnych uwag dotyczących warunków i sposobu przeprowadzenia kontroli oraz jej wyników. Podpisał się pod tym protokołem, co oznacza, że zaakceptował jego treść. W świetle tych ustaleń zawartych w protokole kontroli – dokumencie urzędowym zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do legalności zrealizowanego pomiaru są, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezzasadne. Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi również podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego zastosowania przez organ przy ustaleniu wyników pomiaru tolerancji polegającej na pomniejszeniu o 2% wyników pomiarów. Zarzut, że odliczenie tej "odchyłki" jest dowolne i wcale nie świadczy o działaniu na korzyść kontrolowanego przedsiębiorcy jest gołosłowny przede wszystkim dlatego, że wnoszący skargę kasacyjną w ogóle nie podważył wyników pomiarów nacisku, nie wykazał, że były one obarczone jakimkolwiek błędem. Nie wykazał również, że pochyłość terenu na stanowisku ważenia kontrolowanego pojazdu odbiegała od tej, jaka została ustalona w okazanym kierowcy protokole pomiaru pochyłości terenu w miejscu przeznaczonym do ważenia pojazdów. Tylko wówczas, gdyby można było wykazać rzeczywistą wielkość ewentualnego błędu w pomiarach tego konkretnego pojazdu, zarzuty co do tego, czy 2% pomniejszenia ustalonych wyników stanowi dostateczną albo niedostateczną "rekompensatę" dla kontrowanego byłyby weryfikowalne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w związku z Ip.7 załącznika do tej ustawy przez przyjęcie, że skontrolowany przewóz spełniał parametry odpowiednie dla zezwolenia kategorii VII. Sąd I instancji zajął w tej kwestii prawidłowe stanowisko i obszernie je uzasadnił. Przepis art. 64d ustawy stanowi, że zezwolenie kategorii VII na przejazd pojazdu nienormatywnego jest wydawane na jednokrotny lub wielokrotny przejazd po drogach publicznych w wyznaczonym czasie, na trasie wyznaczonej w zezwoleniu. Zezwolenie wydaje się dla pojazdu, którego ruch, ze względu na jego wymiary, masę lub naciski osi, nie jest możliwy na podstawie zezwoleń kategorii I-VI. Oznacza to, że do zezwolenia kategorii nr VII kwalifikują się wszystkie pojazdy, które, ze względu na swoje parametry nie mieszczą się pozostałych kategoriach I – VI. Gdyby przyjąć, jak chce wnoszący skargę kasacyjną, że do kategorii VII zalicza się tylko te pojazdy, których wszystkie parametry nie mieszczą się w kategoriach I-VI, to w rezultacie pojazd, którego jeden parametr kwalifikował by się np. do kategorii VI, pozostawałby poza tą kategoryzacją. Nie ulega zaś wątpliwości, że kategoryzacja zezwoleń na przejazd pojazdu normatywnego przeprowadzona w oparciu o wskazane w załączniku Ip 7 parametry ma charakter zamknięty i wyczerpujący. Na zakończenie należy również odrzucić zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 140aa ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Nie mogą być one uwzględnione przede wszystkim dlatego, że w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnej konkretnej normy zawartej w tym przepisie, a także nie podano uzasadnienia tych zarzutów. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).