I SA/Wa 49/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. sprawy ze skarg Gminy [...], K.S., M. S., D. S. i M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2013 r. nr [...], którą stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] sierpnia 1977 r. nr [...]. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że kontrolowaną decyzją z [...] sierpnia 1977 r. przejęto na własność Państwa nieruchomość rolną położoną w [...], oznaczoną numerami działek [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha, stanowiąca własność A.J. Przejęcie nieruchomości dokonano na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. z 1974 r. Nr 21, poz. 118). Jak wynika z treści powołanego przepisu, postępowanie w sprawie przejęcia nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego było wszczynane na wniosek właściciela nieruchomości. W aktach sprawy brak jest zarówno wniosku właścicielki nieruchomości, jak i jakiegokolwiek dokumentu, który potwierdziłby fakt złożenia takiego wniosku. Również z treści decyzji nie wynika, aby została ona wydana na wniosek właścicielki nieruchomości. Prawidłowość powyższych ustaleń została potwierdzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1837/12. Zatem w ocenie organu nadzoru, decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] sierpnia 1977 r. w sposób rażący narusza prawo. Niewątpliwie też, zdaniem organu, kontrolowana w trybie nadzoru decyzja z [...] sierpnia 1977 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Prawo współwłasności, które obecnie przysługuje Gminie [...], D. i M. S. oraz K. i M. S. nie stanowi skutku prawnego tej decyzji, lecz późniejszych zdarzeń prawnych, których skutki nie mogą być oceniane w niniejszym postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że Gmina [...] nabyła działkę nr [...] decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2002 r. nr [...]. Natomiast aktualni współwłaściciele działki nr [...] nabyli ją w drodze umowy cywilnoprawnej z [...] września 2011 r. Repertorium A nr [...]. Skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zostały wniesione przez Gminę [...] oraz K. S., M. S., D. S. i M. S.. Gmina [...] zarzuciła obrazę art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako "kpa", oraz art. 157 § 1 kpa i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2013 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Natomiast K. S., M. S., D. S. i M. S. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 156 § 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] sierpnia 1977 r., mimo że wywołała nieodwracalne skutki prawne oraz art. 5 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 1361), poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżących jako nabywców nieruchomości, chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, co z kolei stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji tego organu z [...] września 2013 r. i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargi są nieuzasadnione. Przede wszystkim należy wskazać, że w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1977 r. orzekał już raz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/wa 1837/12 uchylił poprzednie decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którymi organ stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...]. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", a to z uwagi na stwierdzone naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd za prawidłowe uznał stwierdzenie organu, że decyzja o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej stanowiącej własność A. J., wydana została, wobec braku wniosku, z rażącym naruszeniem prawa (str. 5 uzasadnienia wyroku). Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wobec tego zarówno organ orzekający zaskarżoną decyzją, jak i Sąd rozpoznający przedmiotowe skargi, są związane oceną prawną wyrażoną w powołanym wyroku z 14 grudnia 2012 r. Prawidłowo więc organ nadzoru w zaskarżonej decyzji, stwierdził że kontrolowana decyzja została wydana bez wniosku właścicielki nieruchomości rolnej, co stanowi rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tych też względów zarzuty skargi Gminy [...] dotyczące braku wniosku i skutków tego braku są bezzasadne. Nieuzasadniony jest także zarzut skargi Gminy [...] kwestionujący właściwość Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do orzekania w niniejszej sprawie w I instancji. Nie ma racji skarżący, że organem I instancji w tej sprawie powinien być Wojewoda [...]. W orzecznictwie już od dawna została przesądzona właściwość Ministra, to niezależnie od tego należy się znów powołać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2012 r. i art. 153 p.p.s.a. Kontrolując bowiem w tamtej sprawie decyzje wydane przez Ministra, Sąd nie zakwestionował właściwości tego organu, co również jest wiążące w tej sprawie. Żadnego znaczenia dla sprawy nie ma fakt, że upłynął okres czasu uprawniający do stwierdzenia nabycia nieruchomości w drodze zasiedzenia, co także podnosi Gmina [...] w swojej skardze. Natomiast w obu skargach podnoszony jest zarzut naruszenia art. 156 § 2 kpa, który Sąd uznaje za nieuzasadniony, bowiem organ nadzoru prawidłowo uznał, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Wskazując na dotychczasowe stanowisko prezentowane zarówno przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Sąd Najwyższy (vide: uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92, uchwały NSA: z 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96, z 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98, z 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99), należy przyjąć, że nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. W uzasadnieniu powołanej uchwały Sądu Najwyższego zwraca się uwagę na to, że w ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenie, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, choć obciążona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności. W rozpoznawanej sprawie skutkiem prawnym kontrolowanej decyzji, mocą której Skarb Państwa stał się właścicielem objętych tą decyzją nieruchomości rolnych, było wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z [...] sierpnia 2002 r. nr [...], na podstawie której własność działki nr [...] nabyła Gmina [...]. Natomiast skarżący K. S., M. S., D. S. i M. S. nabyli nieruchomość na własność aktem notarialnym z [...] września 2011 r. Tak więc skutek prawny decyzji, jakim jest skomunalizowanie Gminy [...] decyzją z [...] sierpnia 2002 r. nie ma charakteru nieodwracalnego. Nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracji na drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja. Kwestia rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych nie podlega badaniu w postępowaniu administracyjnym, wobec czego zarzut skargi naruszenia art. 5 w zw. z art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece jest także bezzasadny. Z powyższych względów, Sąd na zasadzie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjni, orzekł jak w sentencji wyroku.