IV SA/Wa 1921/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), sędzia WSA Beata Sobocha, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Z. W. i K. W. na czynność Prezydenta W. w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. stwierdza, że zaskarżona czynność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżących Z. W. i K. W. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na podstawie zgłoszenia nr [...] Prezydent W. dokonał zmiany w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], w jednostce ewidencyjnej Dzielnica W. na podstawie operatu geodezyjnego [...] z dnia [...] listopada 2013 r. dotyczących działek [...], [...], polegających na wydzieleniu z nich użytku gruntowego zajętego pod drogę "dr". Z działki nr [...] o pow. 0,1327 ha ujawnionej dotychczas jako użytek B "tereny mieszkaniowe wydzielono użytek dr "drogi' - pow. 0.0069 ha i użytek B - o pow. 0,1258 ha, natomiast z działki nr [...] o pow. 0,0193 ha "tereny mieszkaniowe" wydzielono użytek dr "drogi" o pow. 0,0020 ha i użytek B o pow. 0,0173 ha. Zawiadomienie o dokonanej zmianie z dnia [...] listopada 2013 r. doręczono, współwłaścicielom ww. działek – Z. W. i K. W. , którzy pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezydenta W. do usunięcia prawa polegającego na bezprawnym wprowadzeniu zmian w danych ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki [...], obręb [...] w jednostce ewidencyjnej Dzielnica W., gdy z stan faktyczny jest inny niż wykazał geodeta w operacie. W odpowiedzi na to wezwanie Dyrektor Biura Geodezji i Katastru Geodeta W. wyjaśnił, że zmiana ta została wprowadzona z urzędu na podstawie na podstawie § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. nr 38, poz. 454 ) w oparciu o opracowanie geodezyjne przyjęte do zasobu - w dniu [...] listopada 2013 r. pod nr [...] i sporządzonego na jego podstawie wykazu zmian gruntowych oznaczonych jako etap I. Odnośnie zarzutów dotyczących zajęcia części działek pod drogę publiczną wg stanu dzień 31 grudnia 1998 roku organ wyjaśnił, iż ta kwestia nie może być przedmiotem oceny organu ewidencyjnego, gdyż w tej kwestii właściwy jest Wojewoda [...] rozpatrujący wniosek zarządcy drogi publicznej. Projektowy przez geodetę podział działek [...] i [...], jako etap II wykazu zmian danych ewidencyjnych obradowanie [...], wydzielający z tych działek grunt zajęty pod drogę publiczną nie został ujawniony w operacie ewidencyjnym, gdy do jego ujawnienia niezbędna jest decyzja Wojewody wydana w oparciu o art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.). Wykazany w wykazie zmian danych ewidencyjnych etap I użytek nie ma zawiązku zajętością wg stanu na dzień 31.10.1998 r., lecz z faktycznym wykorzystaniem gruntu wg stanu na dzień wykonywania czynności geodety na gruncie w ramach opracowania [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. W. i K. W. wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Prezydenta W. i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżący wskazali, iż po otrzymaniu zawiadomienia z dnia [...] listopada 2013 r. o zmianach w ewidencji gruntów i budynków. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa w zakresie wprowadzenia zmian dotyczących działki nr [...] obręb [...] w jednostce ewidencyjnej Dzielnica W. poprzez wykreślenie dokonanej zmiany, polegającej na wykreśleniu zapisów "dr - 0,0069" oraz "B - 0,1258" i przywróceniu zapisów zgodnych ze stanem faktycznym. Skarżący zarzucili naruszenie: 1. pkt 3 ppkt 7 lit. a załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów, zgodnie z którym do użytku gruntowego "dr" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, gdyż żadna część ich nieruchomości nie była i nie jest drogą publiczną; 2. § 46 pkt 1 ww. rozporządzenia, gdyż opracowanie geodezyjne na podstawie którego dokonano zmian nie było wykazaniem stanu faktycznego, jak twierdzi organ, a wykazaniem stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.; 3. § 55 ust. 1 i 3 rozporządzenia, zgodnie z którymi aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, jak też że jeśli aktualizacja wymaga dodatkowych wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów starota powinien przeprowadzić postępowanie. Takie postępowanie zdaniem skarżących powinno być przeprowadzone w niniejszej sprawie, gdyż nic nie wskazuje, że wykaz zmian gruntowych na podstawie którego dokonano zmiany jest wykazem stanu aktualnego, skoro z zawiadomienia geodety wynika, że wykazywał on na gruncie zajętość na dzień 31 grudnia 1998 r. Skarżący podkreślili, że dokumentacja geodezyjna wraz z wykazem będące podstawą zmian były wykonane dla konkretnego postępowania. Wobec tego do czasu wydania decyzji kończącej to postępowanie nie powinny być dokonane zmiany w ewidencji. Z informacji organu wynika, że dokonane zamiany zostały oznaczone jako etap I, zaś etap II nie został ujawniony w ewidencji. Zdaniem skarżących, skoro nie ujawniono zmian opisanych jako etap II z powodu niewydania stosowanej decyzji, to również nie powinny być ujawnione zmiany z wykazu zmian ewidencyjnych oznaczonego jak etap II. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł jej oddalenie, podnosząc, że wprowadzenie w dniu [...] listopada 2013 r. do operatu ewidencji gruntów i budynkowa czynnością materialno-techniczną zmiany [...] w zakresy użytku gruntowego "dr" na części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], nie nastąpiło z naruszeniem przepisów w sprawach ewidencji gruntów i budynków. Zapisy są aktualnie zgodne ze stanem faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych -Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm.; zwana dalej ustawą) istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje gromadzonych informacji o gruntach ( ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach ( ust. 2). Informacje te mają charakter przedmiotowy - w odniesieniu do gruntów dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeśli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje podmiotowe ( art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wykazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Stosownie do treści § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. nr 38, poz. 454; zwane dalej rozporządzeniem ) starosta obowiązany jest do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodnie z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Z kolei w myśl § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów według § 46 ust. 1 rozporządzenia następuje z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Zauważyć przy tym należy, iż z przepisów tego rozporządzenia wynika, iż wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków może nastąpić w dwojakim trybie. Pierwszy tryb ma zastosowanie wówczas, gdy wprowadzenie zmiany do ewidencji gruntów nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów, to zmiana następuje poprzez czynność materialno-techniczną w postaci wprowadzenia zmian do bazy danych na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia( § 49 ust. 1). Natomiast drugi tryb ma zastosowanie wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów (§ 47 ust.3 rozporządzenia). W tym przypadku organ ewidencyjny przeprowadza w tej sprawie postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją administracyjną wprowadzającą zmianę lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. Ta druga forma ma znaczenie dla zapewnienia stronie prawa do ewentualnego zweryfikowania przez organ odwoławczy w postępowaniu odwoławczym wydanego przez organ pierwszej instancji orzeczenia. Z powyższego wynika, że w drodze czynności materialno-technicznej wprowadza się zmiany do ewidencji gruntów i budynków gdy stan faktyczny jest bezsporny i jednoznacznie wynika z dokumentacji, o której mowa w ust. 2 § 46 rozporządzenia, a mianowicie z: prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych (pkt 1), opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych (pkt 2), dokumentacji architektoniczno - budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej (pkt 3), ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów ( pkt 4). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż Prezydent W. wprowadzając z urzędu zmiany w ewidencji w dniu [...] listopada 2013r. za numerem [...] powinien wskazać podstawę zmiany wynikającą z § 46 ust. 2 pkt 1-4 rozporządzenia. Tymczasem w zawiadomieniu o zmianach ewidencji gruntów i budynków wskazano jedynie § 49 rozporządzenia, który to przepis zobowiązuje organ do zawiadomienia o zmianach wymienione w nim podmioty. Z zawiadomienia tego wynika również, że zmiana w danych ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek skarżących została dokonana na podstawie operatu geodezyjnego [...], który, jak stwierdził organ w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r., został przyjęty do zasobu pod tym numerem. Tymczasem ze znajdującego się w aktach sprawy operatu technicznego sporządzonego przez firmę J. we wrześniu 2013 r. nie wynika, że został on przyjęty do zasobu, gdyż brak jest na nim stosownej adnotacji organu ewidencyjnego. Adnotacja organu o przyjęciu do zasobu widnieje jedynie na protokole wyznaczenia punktów granicznych i na protokole ustalenia przebiegu granicy nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Skarżący w toku wykonywania czynności przez geodetę uprawnionego J. S. zgłosili zastrzeżenia, że obie działki [...] i [...] nigdy nie były zajęte pod drogę publiczną, granice przyjęte przez geodetę nie wynikają nawet z dokumentów na których geodeta się oparł. Geodeta nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających przebieg granicy na dzień 31 grudnia 1998 r. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wprowadzenie zmian w ewidencji winno poprzedzić przeprowadzenie postępowania administracyjnego, z tego względu, że ze znajdującego się sprawozdania technicznego z dnia [...] września 2013 r. stanowiącego element składowy operatu technicznego z września 2013 r., wbrew twierdzeniom organu, wynika, że celem opracowania geodezyjnego było wykonanie mapy sytuacyjnej nieruchomości z wydzieleniem gruntu zajętego pod drogę publiczna wg stanu z dnia 31 grudnia 1998 r. Wobec tego zauważyć należy, iż zgodnie z pkt 3.7 lit.a załącznika nr 6 do rozporządzenia do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 i Nr 86, poz. 958).Ustawa o drogach publicznych jako element konstytuujący pas drogowy określa wydzielenie go liniami granicznymi. Z powyższego wynika, że nie mogą być wykazywane w ewidencji gruntów i budynków jako użytek gruntowy drogi działki bądź fragmenty działek leżące poza granicami pasa drogowego tylko dlatego, że na ich obszarze zlokalizowano całość lub część granic działki ewidencyjnej. W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu, a nie granic działki ewidencyjnej. Dla oznaczenia w ewidencji gruntów i budynków użytku gruntowego jako droga niezbędne, aby użytek gruntowy położony był w graniach pasa drogowego. Niezbędnym jest zatem przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu, a nie granic działki ( por. wyrok NSA z dnia 22 października 2013.r, sygn. akt I OSK 434/13, dostępny w CBOSA). Zatem konieczne jest w pierwszej kolejności określenie przebiegu linii rozgraniczających pasa drogowego, co wymaga sporządzenia nowego operatu geodezyjnego oraz dokonania podziału działki nr [...] i [...]. Z analizy dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego nie wynika aby takich jednoznacznych ustaleń co do przebiegu linii rozgraniczających pas drogowy ulicy Prasowej zostały przez geodetę uprawnionego poczynione, skoro w sprawozdaniu technicznym z dnia [...] września 2013 r. zawarł jedynie stwierdzenie, że współrzędne punktów granicznych działek projektowanych przyjęto na podstawie uzgodnienia z zarządca drogi, natomiast na wykonanych szkicach przebiegu granic nieruchomości zajętych pod drogę publiczną geodeta nie oznaczył wyraźnie linii granicznej pasa drogowego ul. [...]. W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że w niniejszej sprawie zaskarżona czynność materialno-techniczna polegająca na wydzieleniu gruntu zajętego pod drogę publiczną wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. jest bezskuteczna, bowiem Prezydent W. powinien był wszcząć postępowanie administracyjne w trybie art. 47 ust. 3 rozporządzenia, zapewniając w nim udział skarżącym, które zakończy się wydaniem stosownej decyzji administracyjnej. Z podanych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 146 § 1 i art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy.