II GSK 673/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 25 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1197/14 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej w zakresie publicznego transportu zbiorowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1197/14 oddalił skargę J. R. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. (dalej: SKO) z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] marca 2013 r. upłynął ustawowy termin złożenia przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność pod nazwą [...] informacji o liczbie i sposobie załatwienia skarg i reklamacji składanych przez pasażerów w związku z realizacją usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz informacji o liczbie i wysokości przyznanych odszkodowań. W dniu [...] maja 2013 r. zostało wszczęte postępowanie o nałożenie kary pieniężnej w wysokości 1.000 zł za niedopełnienie obowiązku złożenia powyższych informacji. Decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta N. uznał za nieuzasadniony brak złożenia przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność pod nazwą [...] w terminie do [...].03.2013 r. informacji o liczbie i sposobie załatwienia skarg i reklamacji składanych przez pasażerów w związku z realizacją usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz informacji o liczbie i wysokości przyznanych odszkodowań za 2012 r. oraz nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 1.000 złotych. Orzekając na skutek odwołania, SKO decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji stanowił przepis art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, Dz.U. 2011, Nr 5, poz. 13 ze zm. (dalej: uptz), który to przepis sankcjonuje naruszenie przez operatora publicznego transportu zbiorowego lub przewoźnika obowiązku wynikającego z art. 48 ust. 1 uptz. Organ II instancji wskazał, że decyzja wydawana w oparciu o art. 64 ust. 1 pkt 3 uptz jest decyzją związaną, co rodzi po stronie organu obowiązek orzeczenia w sposób określony przepisem po ustaleniu faktu naruszenia przez przedsiębiorcę obowiązku terminowego przekazania informacji wymienionych w art. 48 ust. 1 uptz. Organ odwoławczy podkreślił, że uptz weszła w życie z dniem 1 marca 2011 r., a wykonanie przez przedsiębiorców obowiązków nałożonych w art. 48 uptz zostało odroczone w czasie – do 31 marca 2013 r. Z art. 6 ust. 1 pkt 3 uptz wynika, że transport ten może być wykonywany przez operatora publicznego transportu zbiorowego lub przewoźnika spełniających warunki do podejmowania i wykonywania działalności w zakresie przewozu osób określone odpowiednio w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Z powyższego przepisu oraz norm intertemporalnych, art. 78 i 79 uptz wynika, że za przewoźnika wykonującego publiczny transport zbiorowy ustawodawca uznaje m.in. przedsiębiorcę posiadającego uprawnienia do podejmowania i wykonywania działalności w zakresie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym i prowadzącego taką działalność. W przypadku takich przedsiębiorców ustawodawca przewidział, że mogą oni wykonywać działalność na podstawie posiadanych uprawnień, jak też podejmować ją i wykonywać na podstawie przepisów dotychczasowych, nie dłużej jednak niż do 31 grudnia 2016 r. Z wyłączenia zawartego w art. 79 ust. 1 zd. 2 uptz wynika jednak, że do regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym, do dnia 31 grudnia 2016 r., nie mają zastosowania jedynie art. 30-37 uptz. Pozostałe regulacje zawarte w ustawie, w tym art. 48 ust. 1, art. 64 ust. 1 pkt 3 oraz art. 86 ust. 1 uptz z chwilą wejścia w życie objęły również regularny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym. Organ odwoławczy stwierdził, że na skarżącym ciążył ustawowy obowiązek przekazania organowi I instancji informacji o liczbie i sposobie załatwienia skarg i reklamacji składanych przez pasażerów w związku z realizacją usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz informacji o liczbie i wysokości przyznanych odszkodowań, który winien być wykonany nie później niż 31 marca 2013 r. Został on wykonany w dniu [...] czerwca 2013 r., to jest po upływie terminu, co wyczerpuje przesłanki wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 64 ust. 1 pkt 3 uptz. WSA przyznał rację skarżącemu, że nie wykonuje on publicznego transportu zbiorowego, gdyż nie zawarł umowy na świadczenie usług w tym zakresie oraz nie ma wydanego na podatnie przepisów art. 30-35 uptz potwierdzenia zgłoszenia przewozu w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Sąd I instancji wskazał jednak, że wykonuje on działalność w ramach regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym. Do tej działalności znajdują zastosowanie przepisy uptz, w zakresie wynikającym z regulacji znajdującej się w przepisach przejściowych. Zdaniem WSA na skarżącym ciążył obowiązek, o którym mowa w art. 48 ust. 1 uptz. Obowiązek ten został przez skarżącego wykonany, jednak po upływie terminu wskazanego w ustawie. W tej sytuacji organy prawidłowo zastosowały art. 64 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 uptz, z których wynika, że przewoźnik, który nie przekazał organizatorowi w terminie do 31 marca (w tym wypadku 2013 r.) informacji o liczbie i sposobie załatwienia skarg i reklamacji składanych przez pasażerów w związku z realizacją usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego oraz informacji o liczbie i wysokości przyznanych odszkodowań podlega karze pieniężnej w wysokości 1.000 zł. Karę tę nakłada decyzją właściwy organ. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu I i II instancji, że art. 48 ust. 1 uptz nie pozwala organowi na luz decyzyjny, to jest dokonywanie oceny przyczyn, z powodu których informacja nie została złożona, jak również miarkowanie wysokości kary pieniężnej. Odpowiedzialność administracyjna ma co do zasady charakter obiektywny i opiera się na samym fakcie naruszenia prawa, który jest podstawą nałożenia kary. Rozstrzygnięcia jakie zapadły w tej sprawie, mają charakter decyzji związanych, zatem ich treść jest zdeterminowana obiektywnym faktem naruszenia prawa odpowiadającym hipotezie normy prawnej statuującym sankcję administracyjną. WSA zaznaczył, że skarżący jest przedsiębiorcą, a zatem osobą prowadzącą profesjonalną działalność w zakresie transportu drogowego. Od takiego podmiotu należy oczekiwać wyższych standardów przestrzegania prawa. Skarżący zaskarżając wyrok w całości, domaga się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: - przepisów art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 48 ust. 1, art. 64 ust. 1 pkt 3 oraz art. 86 ust. 1 uptz polegające na zastosowaniu tych przepisów w niniejszej sprawie pomimo braku przesłanek faktycznych, - przepisów art. 78 i art. 79 uptz przez nieuwzględnienie ich w niniejszej sprawie, - przepisu art. 79 ust. 1 uptz polegające na niewłaściwej i dowolnej jego interpretacji. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna J. R. wskazuje w zarzucie naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 48 ust. 1, art. 64 ust. 1 pkt 3 oraz art. 86 ust. 1 także art. 78 i 79 uptz polegające na wadliwym zastosowaniu tych przepisów, a więc ich stosowaniu w sytuacji, gdy brak było przesłanek faktycznych do ich zastosowania albo ich nieuwzględnienie w sprawie lub też wadliwą ich interpretację. NSA stwierdza, że w świetle tak zbudowanych zarzutów kasacyjnych skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna to sformalizowany i profesjonalny środek prawny. Jej skuteczność zależy od wypełnienia przez stronę warunków określonych przepisami prawa. Tylko taka skarga kasacyjna może prowadzić do kontroli wyroku w zakresie podniesionych w niej zarzutów. Sąd II instancji jest związany granicami jakie wyznaczają podstawy i zarzuty kasacyjne. Z własnej inicjatywy nie może kontrolować skarżonego wyroku w żadnym zakresie. Zakaz takiego działania wprost wynika z art. 183 § 1 ppsa. Skarga kasacyjna J. R. nie spełnia wcześniej wskazanych warunków. Zatem jest formalnie wadliwa. Wprawdzie wady w niej stwierdzone nie dają podstaw do jej odrzucenia, jednak ograniczają możliwość kontroli wyroku tylko do tego aspektu, jaki daje się ustalić na podstawie treści jej uzasadnienia. Dodać należy, że w takim przypadku Sąd II instancji może dokonać merytorycznej oceny wyroku ale przy restrykcyjnym rozumieniu istoty zarzutów ustalanych na podstawie uzasadnienia tej skargi. Dopuszczalność takiego działania Sądu II instancji została zaakceptowana w orzecznictwie NSA (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Wychodząc z takiego założenia stwierdzić należy, że z treści art. 176 § 1 pkt 2 ppsa wynika dla strony nakaz wskazania w skardze kasacyjnej przepisów naruszonych przez Sąd I instancji oraz obowiązek ich uzasadnienia. Strona skarżąca kasacyjnie musi te naruszenia wykazywać w ramach jednej z podstaw kasacyjnych z art. 174 ppsa. Określenie właściwej podstawy kasacyjnej, w ramach której stawiane są zarzuty, jest istotne, gdyż na stronie ciąży obowiązek wykazania na czym polega naruszenie, a przecież ustawa przyjmuje inne przesłanki w zakresie naruszeń prawa materialnego, a inne gdy chodzi o prawo procesowe. Rozpoznawana skarga kasacyjna tego nie czyni, zatem w tym zakresie jest formalnie wadliwa. Dodatkowo Sąd II instancji podkreśla, że skarga kasacyjna to środek prawny przeciw wyrokowi Sądu I instancji, zatem ma wskazywać przepisy naruszone przez ten Sąd, a nie przez organy, bo przepisów stosowanych w postępowaniu administracyjnym nie stosuje Sąd I instancji, który z istoty sądowej kontroli administracji publicznej ma dokonać kontroli stosowania tych przepisów. Tym samym Sąd I instancji może naruszać przepisy wyznaczające zakres i tryb kontroli, a nie te, które są podstawą załatwienia sprawy administracyjnej. Rozpoznawana skarga kasacyjna tych warunków nie spełnia, jednak zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym w judykaturze, wynikającym z wcześniej wskazanej uchwały NSA, Sąd II instancji ma obowiązek odnieść się do zarzutów wadliwie zbudowanej skargi kasacyjnej w takim zakresie, w jakim można na podstawie jej uzasadnienia przyjąć, że strona wypełniła warunki z art. 174 w związku z art. 176 ppsa. Wychodząc z takiego założenia Sąd II instancji uznał, że skarżony wyrok nie narusza prawa. Zdaniem Sądu II instancji organy trafnie przyjęły, a Sąd I instancji słusznie zaakceptował ich stanowisko, zgodnie z którym skarżący kasacyjnie w chwili wydania decyzji miał obowiązek nałożony treścią art. 48 uptz, a jego niewykonanie skutkowało sankcją określoną w art. 64 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Skarżący kasacyjnie posiadając w dniu wydania decyzji orzekających karę miał ważne zezwolenia wydane przez Prezydenta Miasta N. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Skoro tak było, to trafnie wskazał Sąd I instancji, że na mocy art. 79 ust. 1 uptz do niego miał zastosowanie art. 48 ust. 1 tej ustawy. Sąd II instancji w pełni podziela argumentację uzasadnienia skarżonego wyroku w tym zakresie, zatem jej powtarzanie uznaje za zbędne. Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 184 ppsa orzeczono jak w sentencji.